대구광역시 북구의회 스위스 연수 자료집

트루가우주

게마인데 아도루프

(Gemeinde Aadorf)

방문

2016. 9. 21. 09:00-11:00 예정

1. 세미나 주제

2. 학습자료(스위스 주민자치보고서)

1. 세미나주제

세미나 주제

◦ 이것은 당신들의 게마인데(Gemeinde Aadorf) 방문에 즈음한 세미나 주제에 관한 사항입니다. 우리는 세 영역의 세미나 주제를 제안 드립니다.

1. 게마인데 아도르프 정치․행정 조건의 기본적 사항

◦ 게마인데의 기본적 요건에 관한 주제는 게마인데 아도르프의 임무 및 기능, 게마인데의 기관 그리고 게마인데 종류와 관련한 것이다.

◦ 첫 번째 주제는 게마인데 차원에서 정치․행정적 임무 및 기능에 관한 사항을 다루고 있다.

<표 1> 게마인데의 임무와 기능

번호	질문사항	참고
1.	게마인데 아도르프는 어떤 (자율적)고유사무와 (의무적)고유사무를 갖고 있는가?	고유사무
2.	연방정부와 주정부의 위임사무가 있는가?	위임사무

◦ 두 번째 주제는 게마인데 아도르프의 기관에 관한 사항을 다루고 있다.

<표 2> 게마인데 기관

번호	질문사항	참고
3.	게마인데 아도르프는 어떤 기관들이 있는가?	기관의 종류
4.	기관들은 어떻게 선출되며, 어떻게 구성되는가?	기관 구성
5.	어떤 기관이 어떤 임무와 기능을 수행하고 있는가?	기관의 임무․기능
6.	게마인데 집행부(Gemeinderat)와 게마인데총회(Gemeindeversammlung) 는 어떠한 기능을 수행하고 있는가?	집행부․게마인데총회의 기능
	집행부(Gemeinderat)는 의사결정기능 보다는 행정적 집행기능을 더 많이 수행하는가?
	게마인데총회에서는 무엇을 결정하는가?

◦ 세 번째 주제는 게마인데의 유형(예를 들어 : 정치적 게마인데, 학교게마인데, 주민게마인데, 교회게마인데 등)와 여러 유형의 게마인데 종사자의 종류와 관련한 사항이다.

<표 3> 게마인데와 종사자의 유형

번호	질문사항	참고
7.	어떤 유형의 게마인데가 아도프에는 있는가?	게마인데 유형
8.	여러 게마인데들은 기능적으로 어떻게 서로 연결되어 있는가? (예를 들어: 정치적 게마인데와 학교게마인데의 기능적 관계)	게마인데들간의 기능적 관계
9.	여러 게마인데에 어떤 종류의 종사들이 있는가?	종사자의 종류 종사자들의 신분에 관한 사항이다.
10.	여러 게마인데에 몇 명의 종사자들이 있는가?	Zahl der Mitarbeiter

2. 조세와 게마인데 재정

◦ 조세와 게마인데 재정(Steuer und Finanz der Gemeinde) 주제는 게마인세 세금과 게마인데 예산에 관한 사항이다. 첫 번째 주제인 게마인데 세금은 게마인데 세금의 종류, 세원발굴권한, 세율과 징수세율의 결정 등에 관한 사항이다.

<표 4> 게마인데의 조세

번호	질문사항	참고
11.	아도르프에는 어떤 유형의 게마인데 세금이 있는가?	게마인데 세금의 종류
12.	게마인데 아도르프는 세원발굴권한이 있는가?	세원발굴권한
13.	누가 세율과 징수세율을 결정하는가?	세율 및 징수세율 결정자

◦ 두 번째 주제는 게마인데 아도프 예산에서 자주적 재원의 비중과 관련한 사항이다.

<표 5> 게마인데 예산

번호	질문사항	참고
15.	게마인데 아도르프는 예산의 몇 퍼센트를 자주적 재원으로 충당하고 있는가?	자주재원
16.	자주적 재원으로 예산을 충당하는 것 외에 어떠한 게마인데 예산 충원 가능성(방식)이 있는가?

3. 게마인데 행정통제와 주민의 직접참여

◦ 게마인데 행정통제 주제는 통제의 유형과 통제시행방식과 관련 하고 있다.

<표 6> 게마인데 행정통제

번호	질문사항	참고
17.	게마인데 차원에서 게마인데 행정통제의 유형은 어떤 것이 있는가?	통제유형
	주민은 게마인데 행정을 어떻게 통제하나?
	주정부는 게마인데 행정에 대해 무엇을 어떻게 통제하는가?
18.	기능과 통제의 관점에서 (주정부의 구역행정)과 게마인데는 어떤 관계에 있는가?	구역행정과 게마인데의 관계

◦ 주민의 직접참여 주제는 게마인데 정치, 주정치, 연방정치 차원에서 주민의 직접참여 유형과 방식에 관한 사항이다(예를 들어: 재정투표, 헌법개정투표, 주민발안, 주민결정 등).

<표 7> 정치 및 의사결정과정에 주민의 직접참여

번호	질문사항	참고
19.	게마인데 정치에서 어떤 유형의 주민직접참여제도가 있는가?	게마인데 정치영역
	게마인데 정치에서 주민직접참여 과정은 어떻게 이루어지는가?
20.	주정부 정치에서 어떤 유형의 주민직접참여제도가 있는가?	주정부 정치영역
	주정부 정치에서 주민직접참여 과정은 어떻게 이루어지는가?
21.	연방 정치에서 어떤 유형의 주민직접참여제도가 있는가?	연방 정치영역
	연방 정치에서 주민직접참여 과정은 어떻게 이루어지는가?
22.	재정주민투표 과정은 어떻게 이루어지는가?	재정주민투표
23.	헌법개정투표 과정은 어떻게 이루어지는가?	헌법개정투표

2. 학습자료

이 자료집은 2015년 경상북도 지역균형발전 및 지방분권 활성화 지원사업의 일환으로

수행된 스위스 연수 결과로 보고된 ‘스위스 주민자치 보고서’에서 발췌한 것임

스위스

주민자치 보고서

2016. 3.

< 연구진 >

안성호 대전대학교 교수        이기우 인하대학교 교수

안권욱 고신대학교 교수        황종규 동양대학교 부총장

이국운 한동대학교 교수        이창용 지방분권운동대구경북본부 상임대표

지방분권운동대구경북본부

< 목 차 >

제1장 서론

제2장 스위스 미러클과 꼬뮌자치

제3장 시르나흐 지방자치와 주민

제4장 레겐스베르크 지방자치와 주민

제5장 지방자치발전의 정책과제와 실천방안

제1절 지방분권 정책과제

제2절 주민자치 정책과제

제3절 읍면동자치제 도입방안

제1장 서론

이기우(인하대학교 교수)

지방자치는 아래로부터 위로 국가를 형성하는 정치제도이다. 주민들이 주체가 되어 그 지방문제를 결정하고 이를 실현하기 위한 재원을 스스로 조달한다. 지방마다 다른 결정을 할 수 있고, 시행착오를 거치면서, 다른 지방과 경쟁을 하면서 지역공동체의 생존을 주민 스스로 감당한다. 그만큼 다양성과 혁신이 지역발전과 국가발전을 촉진한다.

우리는 지방자치에 관한 한 후발국가이다. 시행착오를 줄이기 위해서는 지방자치를 제대로 하는 나라를 벤치마킹하면서 우리의 실정에 맞는 지방자치모델을 발전시켜나가는 것이 바람직하다. 지금까지 우리의 지방자치는 일본과 독일, 프랑스 등을 모델로 발전시켜 왔다. 하지만, 지방자치의 규모에 있어서는 이들 나라와 전혀 다른 길을 채택해 왔다. 읍·면자치를 폐지하여 시·군자치를 도입하더니, 1990년대 이후에 대대적인 시·군 통합을 통해 세계에서 가장 규모가 큰 기초지방자치단체를 만들어 풀뿌리자치를 와해시켜 버렸다. 지역공동체는 파괴되었고, 주민들은 자치를 실시한다고 하지만 자치를 체감하지 못하고 있다. 지방문제는 주민의 뜻과는 상관없이, 주민들이 잘 알지도 못하고, 관심도 없는 상황하에서 지방정치인과 지방관료들에 의해서 결정되고 집행된다. 주민은 여전히 지역의 주인이 아니라 지역에 거주하는 행정소비자에 불과하다. 주민이 스스로 지역문제를 결정하고 그 비용을 감당하고 책임을 지는 지방자치는 찾아보기 어려운 것이 우리의 현실이다. 더구나 중요한 지방문제는 거의 대부분 중앙정부와 국회에 의해서 법률과 명령의 형식으로 이미 결정되어져 있어서 지방정부는 이를 집행하는 하급기관에 불과하다. 더구나 지방이 업무를 수행하는 비용의 대부분은 그 지역의 주민이 내는 것이 아니라 국가로부터 이전받은 것이다. 이를 두고 지방자치라고 부르는 것이 실질과는 부합하지 않는다. 지방자치단체장을 선출하고, 지방의회를 선출직 의원으로 구성하는 것 외에는 과거 관치시대와 크게 달라진 것이 없다. 선거만 한다고 자치가 되는 것은 아니다.

중앙정부에서는 풀뿌리자치가 죽었다는 비판을 의식한 듯 주민자치모델을 3가지 만들어 시험하고 있으나 그 내용을 살펴보면 주민이 자기책임하에 결정할 수 있는 고유한 사무는 별도로 없다. 재원도 없다. 이를 두고 주민자치라고 부르는 것은 실질과 명칭이 서로 부합하지 않는다. 주민들이 자신의 문제를 스스로 결정하고 재정적인 책임을 스스로 감당하는 진정한 의미의 주민자치를 도입해야 지역도 발전하고, 국가도 발전한다는 데는 이론의 여지가 없다.

이러한 문제의식을 가지고 방문단은 풀뿌리지방자치가 세계에서 가장 발전된 스위스를 향하여 출발하였다. 스위스는 비록 국가의 규모는 작지만 부러움의 대상이 되고 있다. 가장 살고 싶은 나라, 가장 잘사는 나라로 많은 나라에서 관심의 대상이 되고, 연구를 해오고 있다. 특히 미국에서는 스위스에 대한 연구가 건국초기보터 현재까지 끊임없이 이어지고 있다. 미국과 스위스는 서로 자매국가(Sister Republics)라고 할 정도로 영향을 주고 받았다. 미국에서 연방제도를 설계할 때 헌법의 아버지들은 스위스 국가연합을 연구했다. 스위스가 1848년 연방국가를 건설할 때 미국헌법을 받아들였다. 1890년대 미국에서 직접민주주의를 도입할 때 스위스 직접민주주의를 소개하는 책자가 봇물을 이루었다. 스위스로부터 직접, 간접으로 영향을 받았다.

주민자치를 어떻게 설계할 것인지를 구상함에 있어서 처음 출발이 중요하다. 처음 잘못된 모델을 만들어 놓으면 나중에 바로잡기가 어렵다. 이에 오래전부터 동네문제를 주민이 스스로 결정해온 스위스를 살펴보는 것은 매우 큰 의미가 있다. 독일이나 프랑스도 주민자치가 잘 발달되어 있지만 주민의 자결권은 스위스가 가장 잘 보장되어 있고 실천되고 있다. 스위스는 중요한 지역문제의 대부분을 지역주민들이 직접 결정한다. 주민총회와 주민투표, 주민발안을 통해서 문제를 해결한다. 지방의회가 없는 지방자치단체가 전체지방자치단체의 82%를 차지한다. 지방의회가 있는 지방자치단체가 소수이고 예외에 속한다. 대부분의 지방자치단체는 의회를 설치하지 않고 주민들이 모여서 직접 동네문제를 결정하고, 필요한 재원도 주민이 내는 세금으로 충당한다. 세금을 얼마나 징수할 것인지(Steuerfuss)도 주민들이 매년 직접 결정한다. 주민자치의 살아있는 모델이다.

그럼에도 불구하고 스위스 지방자치는 우리나라에 잘 알려져 있지 않다. 개괄적인 내용은 어느 정도 소개가 되어 있지만 스위스 지방자치가 구체적으로 어떻게 운영되고 있는지에 대해서는 거의 알려져 있지 않다.

이에 방문단은 스위스 지방자치단체의 운영현황과 주민총회제도에 대해 직접 방문하여 집중적으로 살펴보기로 했다. 방문 지방자치단체로는 주민수가 7,000명 정도인 시르나흐(Sirnach)와 500명이 안되는 레겐스베르크(Regensberg)를 방문하기로 했다. 주민수가 7,000명인 시르나흐는 스위스에서는 평균보다는 상당히 큰 지방자치단체에 속한다. 레겐스베르크는 주민수가 487명으로 스위스에서도 작은 지방자치단체에 속한다. 이들 지방자치단체에는 모두 지방의회가 없고 주민이 직접 지역문제를 주민총회나 주민투표를 통하여 결정한다.

이들 지방자치단체를 방문하기 위하여 미리 현지에서 여러 가지 자료와 설명, 토론을 준비하도록 요청하였다. 안권욱 교수가 많은 수고를 하였다. 또한 이들 지방자치단체를 방문하는 외에 스위스에서 지방자치를 연구하는 학자와 지방정치인을 만나기로 하였다. 이를 위하여 이기우 교수가 주선을 하였다. 프리부르그 대학의 경제학부 학장인 라이너 아이헨베르거(Reiner Eichenberger) 교수, 바젤대학의 총장을 역임한 르네 프라이(René Frey) 교수와 지방정치인으로 30년 경력을 가진 한스 울리히 쉬퇴클링(Hans Ulrich Stöclking)을 만나기로 하였다. 스위스에서 가장 소득이 높은 추크(Zug)시를 방문하려고 하였으나 사무총장이 외국방문중이어서 성사가 되지 못하고 뮐러((Dolfi Müller)시장을 만나 인터뷰를 하는 것으로 만족해야 했다.

제2장 스위스 미러클과 코뮌자치

안 성 호 (대전대학교 교수)

제1절 머리말

∘ 95년 전 영국의 정치가이자 비교정치학자였던 James Bryce는 말년 회심의 역작 ｢현대 민주주의｣(1921)에서 여러 나라의 민주주의를 비교분석하면서“현대 민주주의 국가 중 스위스가 연구할 가치가 가장 큰 나라”라고 지적했다. 필자는 스위스를 방문하거나 스위스 관련자료를 접할 적마다 Bryce의 이 지적에 깊이 공감한다. 20여 년 전부터 스위스를 관찰해온 필자는 스위스를 공부할 때마다 가슴이 뛴다. 상상력을 자극하고 지적 호기심을 충족시켜주기 때문만이 아니다. 스위스의 번영과 민주주의 경험은 선진국 문턱에서 발목이 잡혀 있는 한국이 동양의 스위스로 도약할 수 있으며, 이 희망을 실현할 방법이 열려진 보화처럼 공개된 비밀로 존재한다는 사실 때문이다.

∘ 중세 스위스는 다른 나라 전쟁에서 용병으로 싸운 군인이 주요 수출품이었을 만큼 가난한 산악사회였다. 당시 스위스의 많은 가정은 가난에 찌들어 살면서 자녀를 독일과 프랑스 및 북이탈리아 등 이웃나라 상류층 가정의 머슴살이를 살도록 떠나보내야 했다.

∘ 그러나 18세기 후반부터 사정이 달리지기 시작했다. 특히 1848년 연방국가로 출범한 이후 스위스의 산업은 번창하기 시작했다. 네슬레(1867년) 마기(1870년) 등 전설적인 기업들이 줄이어 창업되었다.

∘ 현대 스위스는 고도로 번영한 사회로서 외부의 충격에 대해 유연하고 탄력적으로 대처해왔다. 스위스경제는 1970년대 경제위기에도 큰 충격 없이 순항을 계속했다. 1990년대 이후 한동안 경제가 다소 주춤했으나 실업률은 4%대를 넘지 않았다. 2007년 경제위기로 이웃나라들이 막대한 정부부채와 살인적 고실업으로 어려움을 겪는 상황에서도 GDP 대비 40%대의 낮은 정부부채 수준과 유럽평균의 절반도 안 되는 실업률을 보이며 튼튼한 체질을 보여주었다. 최근 스위스 경제는 글로벌 경기침체와 초강세의 프랑에도 끄떡없이 호조를 보이고 있으며, 실업률은 사실상 완전고용 상태인 3%대를 유지하고 있다.

∘ 스위스의 놀라운 성공은 최근 발표된 각종 국가순위 목록에 여실히 드러난다. 스위스는 거의 모든 부분에서 세계1위를 기록했다.‘스위스 미러클(Swiss miracle)’이외에 스위스의 이런 놀라운 성취를 표현할 다른 적절한 표현을 찾기 어렵다.

∘ 이 글의 목적은 스위스 미러클의 실상을 살펴보고, 이런 스위스 미러클이 분권․참여 정체(政體)와 어떤 관계에 있는지 논의한 다음, 스위스 정체의 초석인 코뮌자치의 제도적 특징을 살펴보는 것이다.

제2절 스위스 미러클

1. 국가브랜드 세계1위

∘ 퓨처브랜드(FutureBrand)사가 발표한 ｢2012-2013년 국가브랜드지수(CBI)｣는 스위스를 국가브랜드 세계1위 국가로 평가했다. 국가브랜드지수는 삶의 질, 언론자유, 안정적 법률환경, 기업친화성, 과학기술인재, 숙련노동력 등 수십 가지 세부항목을 조사한 후 가중치를 부여해 합계한 것이다. 한국은 국가브랜드지수 49위 국가를 기록했다.

2. 국가경쟁력 세계1위

∘ 세계경제포럼(WEF)은 ｢2014-2015년 글로벌경쟁력보고서｣에서 스위스를 6년 연속 국가경쟁력 세계1위 국가로 평가했다. 스위스는 특히 혁신력, 효율적 노동시장, 공공기관의 투명성 등에서 두각을 나타냈다. 이 조사에서 한국은 26위를 기록했다.

3. 국가혁신력 세계1위

∘ 세계지적재산기구(WIPO)가 발간한 ｢2015년 글로벌혁신지수(GII)｣는 스위스를 5년 연속 국가혁신력 세계1위 국가로 평가했다. 글로벌혁신지수는 79개 지표에 걸쳐 조사한 자료에 기초해 계산된 것이다. 한국은 조사대상 141개 국가 중 14위로 평가되었다.

4. 인구 대비 특허출원 수 세계1위

∘ 유럽특허사무소(EPO)의 집계에 의하면, 2014년 스위스는 인구 대비 최다 특허출원 국가였다. 스위스의 특허출원 건수는 1백만 명당 847.6건으로 2위인 핀란드의 416.2건보다 두 배 이상 많았다. 스위스는 외국인 23%를 포함해 830만 명의 작은 나라지만 총 7,890건의 특허출원으로 세계8위를 차지했다.

5. 인구 대비 최다 노벨상 수상국가

∘ 2015년 현재 스위스는 26개 노벨상을 수상하여 인구 대비 노벨상 수상자 수에서 단연 세계1위 국가다. 26개 노벨상 중 4개는 평화상, 2개는 문학상, 그리고 나머지는 화학·물리·의학상이다. 스위스의 노벨상 수상자 수는 인구규모가 무려 15배 이상인 일본의 24개보다 2개 더 많다. 스위스 인구의 여섯 배가 넘는 한국은 오직 한 개뿐이다. 2000년 김대중 대통령이 노벨평화상을 받았다.

6. 세계9위의 취리히 연방공과대학(ETH Zurich)

∘ 2004년부터 세계대학순위를 매겨온 QS(Quacquarelli Symonds)사는 2015년 취리히 연방공과대학을 세계9위 대학으로 평가했다. 타임지(The Times)가 조사한 세계대학순위에서도 취리히 연방공과대학은 9위를 차지했다. 이 평가에서 서울대학교는 36위를 기록했다.

∘ 타임지가 개교 50년 이하의 젊은 대학평가에서도 스위스의 로잔 연방공과대학(EPFL Lausanne)이 세계1위를 차지했다. 이 평가에서 한국의 포항공대와 KAIST는 각각 2위와 3위를 차지했다.

7. 인간자본지수(HCI) 세계1위

∘ 세계경제포럼(WEF)이 작성한 ｢2013년 인간자본보고서｣는 스위스를 조사대상 121개 국가 중 인간자본지수 세계1위 국가로 평가했다. 스위스는 특히 인력과 고용 영역에서 두각을 나타냈다. 이 평가에서 한국은 23위를 기록했다.

8. 인재경쟁력 세계1위

∘ ｢2014년 글로벌 인재경쟁력지수(GTCI)｣는 스위스를 인재경쟁력 세계1위 국가로 꼽았다. 이 보고서는 스위스의 교육제도, 즉 직업훈련제도와 학문경력선택제도가 청년실업률을 3.6%로 낮추는 데 크게 기여했다고 지적했다. 이 조사에서 한국은 14위를 차지했다.

9. 청년이 일하기 가장 좋은 나라

∘ PC(Pricewaterhouse Coopers)사는 ｢2014년 청년근로자지수(YWI)｣에서 스위스를 OECD국가 중 청년의 경제적 잠재력 개발에 가장 우수한 나라로 평가했다. 청년근로자지수는 노동시장 활동과 25세 이하 젊은이의 교육참여 등 8개 지표를 가중 평균해서 계산된 것이다. 이 평가에서 한국은 17위를 기록했다.

10. 우수한 기업인재 확보 세계1위

∘ ｢2015년 IMD 세계인재보고서｣는 스위스를 기업의 수요를 충족시키는 인재를 개발하고 유치 및 유지하는 데 있어서 가장 뛰어난 국가로 꼽았다. 이 보고서는 지난 20년 동안의 경쟁력 관련 자료와 61개 국가의 기업임원 4천여 명을 대상으로 심층 설문조사한 자료에 근거해 작성된 것이다. 한국은 31위로 평가되었다.

11. 가장 행복한 나라

∘ ｢2015년 UN세계행복보고서｣는 스위스를 세계에서 가장 행복한 나라로 평가했다. 이 평가에서 활용된 행복지수는 소득, 안전, 기대수명 등 하드 데이터와 함께 자유, 부패, 웰빙 등에 대한 지각을 종합하여 측정되었다. 한국은 조사대상 158개 국가 중 47위를 기록했다.

12. 세계최고의 삶의 질 도시

∘ 윌리엄 머서(William Mercer)사가 매년 발표하는 삶의 질 도시순위에서 스위스의 3개 도시(취리히, 제네바, 베른)가 줄곧 10위권에 들었다. 2015년에는 취리히 2위, 제네바 8위, 베른 13위로 처음으로 베른이 10위권 밖으로 밀려났다. 이 조사에서 서울은 72위를 기록했다.

13. 지속가능한 환경 세계1위

∘ 미국 예일대학이 발표한 ｢2014년 환경성과지수(EPI)｣는 스위스를 오염통제와 자연자원관리에서 178개 국가 중 가장 우수한 나라로 평가했다. 이 보고서에서 한국은 43위로 평가되었다.

14. 가장 살고 싶은 나라

∘ 이코노미스트지(The Economist)가 발표한 ｢2013년 살고 싶은 나라｣에서 스위스는 건강하고 안전하며 풍요로운 삶의 기회를 보장하는 가장 살기 좋은 나라로 평가했다.

15. 부패가 거의 없는 나라

∘ 2014년 국제투명성기구(TI)는 스위스를 부패인식지수(CPI) 86점으로 노르웨이와 함께 공동 5위로 평가했다. 스위스보다 더 높은 점수를 받은 나라는 덴마크(92점), 뉴질랜드(91점), 핀란드(89점), 스웨덴(87점)이었다. 한국은 55점을 받아 43위를 기록했다.

16. 정부신뢰도 세계 1위

∘ OECD가 발간한 ｢2015년 한눈에 보는 정부｣는 스위스를 정부신뢰도 세계1위 국가로 꼽았다. 정부신뢰도는 각 나라의 국민 1천 명을 대상으로 조사한 자료에 근거해 작성되었다. 스위스는 78%의 응답자가 정부를 신뢰한다고 응답해 정부신뢰도 세계1위를 차지했다.  OECD 평균은 스위스보다 36%나 낮은 42%였다. 한국은 OECD 평균보다도 8% 더 낮은 34%로 26위를 기록했다.

17. 가장 부유한 나라

∘ 2015년 스위스의 1인당 GDP는 84,070달러로 96,269달러인 룩셈부르크에 이어 세계2위를 차지했다. 한국은 27,513달러로 28위를 기록했다.

∘ 스위스는 인구 830만 명의 작은 나라지만 GDP 규모로는 세계19위다. 2015년 스위스의 GDP는 6770억 달러였다. 한국의 GDP는 1조3930달러로 인구는 스위스의 6배 이상이지만 GDP는 대략 2배다.

∘ 스위스는 주식자본(stock market capitalization) 규모로 세계13위다. 스위스의 주식자본 규모는 한국과 거의 맞먹으며, 2위와 3위인 중국(홍콩 제외)과 일본이 보유한 주식자본의 대략 30%에 육박한다. 스위스의 GDP 대비 주식자본화 백분비는 세계최고 수준으로 160%다.

<표 2-1> 국가별 주식시장 자본화 순위와 규모 (2014년)

순 위	국 명	시가총액	순 위	국 명	시가총액
1	미 국	18,668	8	호 주	1,286
2	중 국	3,697	9	인 도	1,263
3	일 본	3,681	10	브라질	1,230
4	영 국	3,019	11	한 국	1,180
5	캐나다	2,016	12	홍 콩	1,108
6	프랑스	1,823	13	스위스	1,079
7	독 일	1,486	14	스페인	995

(단위: 10억 USD)

∘ 스위스는 나라별 주식 시가총액을 인구로 나누어 환산한 1인당 주식보유액 13만 달러로 세계1위다. 스위스의 뒤를 이어 미국 5만8천 달러, 캐나다 5만6천 달러, 호주 5만4천 달러다. 2, 3, 4위 국가의 1인당 주식보유액이 각각 스위스의 절반도 안 되는 셈이다. 영국은 4만6천 달러, 일본은 2만9천 달러, 프랑스는 2만7천 달러, 한국은 2만3천 달러에 불과하다.

18. 기업강국

∘ 스위스에는 기라성 같은 글로벌기업이 거의 모든 산업에 걸쳐 즐비하다. 식품업계의 세계최대기업 네슬레(Nestlé), 기게산업을 선도하는 ABB, 시멘트업계의 선두기업 홀심(Holcim), 세계최대 농화학기업 신젠타(Syngenta), 재보험업계에서 거대기업 스위스리(Swiss Re), 시계산업 거두 리치몬트(Richmont)와 스와치그룹(Swatch Group), 세계최대의 인재파견기업 아데코(Adecco), 은행산업을 이끄는 UBS와 크레디스위스(Credit Swiss), 의약품업계의 선도기업 노바티스(Novartis)와 로쉬(Roche), 세계 굴지의 무역회사 글랜코어(Glencore) 등 수많은 기업이 스위스에서 생겨나서 성장하고 세계시장을 석권했다.

∘ 인구 1백만 명당 포춘 500대 기업의 수로 계산된 포춘 글로벌기업의 밀도로 단연 세계1위다. <표 2-2>는 포춘 500대 기업을 많이 보유한 10개 국가를 포춘 글로벌기업 밀도에 따라 순위를 정리한 것이다. 1위인 스위스의 밀도는 1.45로 2위인 네덜란드의 2배에 달한다. 3위인 프랑스에서 9위인 캐나다의 밀도는 0.30-0.46으로 스위스 밀도의 5분의 1 내지 3분의 1에 불과하다. 실로 스위스는 글로벌기업의 나라다.

<표 2-2> 10개 국가의 포춘 글로벌기업 밀도 (2013)

순 위	국 가 명	인 구 (천 명)	글로벌기업 수	밀 도*
1	스 위 스	8,306	12	1.45
2	네덜란드	16,984	13	0.77
3	프 랑 스	66,539	31	0.46
4	영 국	65,572	29	0.44
5	일 본	126,880	54	0.42
6	미 국	322,673	127	0.39
7	독 일	81,292	28	0.34
8	한 국	51,529	17	0.32
9	캐 나 다	35,986	11	0.30
10	중 국	1,374,390	98	0.071

* 포춘 글로벌기업 밀도 = 글로벌기업 수 ÷ 인구

자료: 필자 작성.

∘ 스위스에 기라성 같은 글로벌기업이 많다고 해서 스위스 경제가 대기업 위주로 운영되는 것은 아니다. 스위스 경제의 70%는 수많은 중소기업이 담당한다. 수많은 중소기업은 비록 규모는 작을지라도 기술력과 혁신력 및 건실한 재무구조를 바탕으로 세계적 경쟁력을 갖춘 고품질의 제품을 생산하여 수많은 일자리를 창출한다.

19. 완전고용에 가까운 3%대 실업률

∘ 2010년 이후 스위스의 실업률은 2,84%에서 3.52%를 오르내렸다. 2010년 3.52%, 2011년 2.84%, 2012년 2,91%, 2013년 3.16%, 2014년 3.16%, 2015년 3.38%였다. 경제학적으로 3% 실업률은 구조적 실업과 자발적 실업을 제외할 경우 사실상 완전고용 상태라고 한다. 이 기간에 스위스의 실업률은 OECD 평균 실업률 7-8%의 절반 이하였다. 전문가들은 3%대 실업률이 2020년까지 계속 이어질 것으로 예측하고 있다.

스위스에서도 예외적으로 실업률이 3%대를 넘어선 경우도 있다. 1990년대 스위스 경제가 매우 좋지 않은 상황에서 실업률이 잠시 4.5%까지 오른 적이 있다.

20. OECD 평균의 45%에 불과한 국가부채

∘ OECD의 평균국가부채가 GDP의 110%를 훌쩍 넘겨 위기적 징후를 보이지만, 스위스의 국가부채는 45% 미만으로 양호하다.

21. 고르게 잘 사는 나라

∘ 스위스가 이룩한 놀라운 성취 가운데 가장 소중한 부분은 아마도 비교적 고르게 잘 사는 나라를 만들었다는 것이다. 스위스에도 빈곤층이 존재하지만 여느 선진국에 비해 엷다. <표 2-3>에서 보는 바와 같이, 스위스의 빈곤선 이하 인구 백분비는 7.6%로 여느 선진국보다 낮다. 프랑스는 7.9%로 스위스와 비슷한 수준이지만, 네덜란드와 캐나다는 9%대에 달한다. 행복도, 삶의 질 등에서 스위스와 우열을 겨루는 덴마크의 빈곤율은 13.4%로 스위스보다 5.8%나 높다. 그리고 미국․독일․일본․영국․한국의 빈곤율은 스위스의 무려 2배 이상이다.

국 명	스위스	프랑스	네덜란드	캐나다	덴마크	미 국	독 일	일 본	영 국	한 국
빈곤율* (%)	7.6	7.9	9.1	9.4	13.4	15.1	15.5	16.0	16.2	16.5

<표 2-3> 주요 국가의 빈곤선 이하 인구 백분비 (2014년)

* 빈곤율: 빈곤선 이하 인구백분비

자료: CIA World Factbook (2014)의 통계자료에서 발췌하여 정리함.

제3절 국가발전과 분권․참여 정체

1. 국가발전을 설명하는 이론모형

∘ 스위스가 이처럼 경이로운 국가역량을 갖춘 비결은 무엇인가? 좀 더 일반적으로 국가발전의 근본원인은 무엇인가? 수천 년 전부터 식자들은 이 질문과 씨름했다. 지금까지 국가발전을 설명하는 이론모형으로 인종론, 자원론, 지리론, 문화론, 무지론, 위인론, 제도론 등이 제시되었다.

1) 인종론

∘ 19세기에 최초로 등장한 인종론은 진화단계에서 흑인이 원숭이와 백인의 중간단계에 있다는 것을 증명하는 데 주력했다. 한마디로 백인은 흑인보다 지능지수가 높으니 흑인을 지배할 권리가 있다는 것이다. 인종론은 서구인들이 아프리카를 식민지로 만들어 착취하기 위한 이데올로기였다.

∘ 인종주의는 나치독일의 산물이라고 생각하기 쉽다. 그러나 순수 아리아인종의 우월성을 주장한 건 프랑스의 외교관이자 작가였던 Joseph Arthur de Gobineau였다. 그는 ｢인종 불평등론｣(1853)에서 오직 순수 아리아인종만 문화를 발전시킬 수 있다고 주장했다.

∘ 한국인도 인종론의 폐해를 뼈아프게 경험했다. 일제 강점자들은 한반도 식민화를 정당화하기 위해 한민족을“조센징”으로 경멸했다. 일제 인종론의 잔재는 얼마 전까지“한국인은 둘만 모이면 싸우고 셋이 모이면 망한다.”거나“한국인의 민도로 보아 지방자치 실시는 시기상조다.”라는 식으로 무의식의 언어습관에 남아 있었다.

∘ 오늘날 스위스 미러클을‘호모 헬베티쿠스(Homo Helveticus)’의 존재로 설명하려는 스위스인의 유전적 우월론에 수긍할 사람은 아마 없을 것이다.

2) 자원론

∘ 풍부한 부존자원이 국가발전에 보탬이 된다는 것은 상식이다. 캐나다와 호주 및 뉴질랜드처럼 인구에 비해 광활한 영토와 풍부한 자원은 국부의 중요한 요소인 것은 사실이다. 요즘 미국이 2007년 경제위기를 극복하고 경제부흥을 꾀하는 데 지하 깊숙이 묻힌 막대한 량의 셰일가스 채굴의 덕을 보고 있다.

∘ 그러나 풍부한 부존자원이 언제나 득이 되는 것은 아니다. 1959년 네덜란드는 북해 연안의 천연가스 채굴로 매년 수십억 달러를 벌어들였다. 막대한 외화 유입은 굴덴 화폐가치를 크게 상승시켰고, 1970년대 이후 천연가스를 제외한 다른 수출업체의 경쟁력을 약화시켰다. 이어 물가폭등, 임금인상을 둘러싼 노사대립 격화, 극심한 사회불안과 투자위축으로 경제침체가 가속되었다. 부존자원 개발이 이른바‘네덜란드병’을 야기한 것이다.

∘‘자원의 저주’라는 말이 있다. 자원을 둘러싼 이권 다툼으로 자원의 이익이 특권층에게만 돌아감으로써 대다수 국민과 국가는 빈곤을 면치 못하는 현상을 가리키는 말이다. 자원의 저주 현상은 중동의 석유수출국과 아프리카와 동남아시아 등의 자원부국에서 흔히 발생하고 있다.

∘ 자원론은 수려한 자연경관 이외에 변변한 부존자원이 없는 스위스의 경이로운 번영을 설명하지 못한다.

3) 지리론

∘ 지리론은 나라의 빈곤과 번영이 지리적 위치에 따라 결정된다고 가정한다. 18세기 후반 ｢법의 정신｣의 저자 Montesquieu는 열대기후에 사는 사람이 게으를 뿐만 아니라 호기심이 부족해 혁신적이지 못하기 때문에 가난하다고 주장했다.

∘ 그러나 더운 나라는 가난할 수밖에 없다는 이런 주장은 콜럼버스가 아메리카 대륙을 정복할 당시만 해도 라틴아메리카 열대지역의 아즈텍문명과 잉카문명이 북아메리카 온대지역보다 훨씬 더 윤택했다는 사실에 의해 설득력을 잃고 만다. 아울러 근래 싱가포르, 말레이시아, 보츠와나 등의 빠른 경제성장은 지리적 위치가 경제성장에 결정적 장애요인이 될 수 없음을 시사한다.

∘ ｢총․균․쇠｣(1997)의 저자 Jared Diamond는 동식물 자원의 차이가 농업생산성에 영향을 미친 결과 근대 이전 대륙 간 불평등의 기원이 되었다고 주장함으로써 지리적 관점의 국가발전론을 개진했다.

∘ 그러나 라틴아메리카와 북아메리카의 현격한 발견격차는 두 지역 간 천혜자원의 차이로는 설명되지 않는다. 천혜자원은 라틴아메리카가 북아메리카보다 오히려 풍부했기 때문이다. 그래서 포르투갈과 스페인 정복자들은 북아메리카를 제키고 금과 은 등 착취할 자원이 많은 라틴아메리카를 먼저 식민지로 삼았던 것이다.

∘ 유럽의 중앙에 위치한 스위스가 유럽시장의 접근성이란 측면에서 유리한 측면이 없는 것은 아니다. 그러나 스위스는 ‘육지로 가로막힌(landlocked),’해외로 뻗어나갈 바다가 없는 지리적 약점을 지니고 있다. 스위스의 놀라운 번영은 지리적 위치가 아니라 다른 요인에 의해서 설득력 있게 설명되지 않으면 안 된다.

4) 문화론

∘ 문화론은 나라의 빈곤과 번영이 문화에 의해 결정된다고 가정한다. 독일의 사회학자 Max Weber는 ｢프로테스탄트 윤리와 자본주의 정신｣(1905)에서 종교개혁과 이를 통해 고양된 프로테스탄트 윤리가 서유럽에서 근대 산업사회의 부상에 핵심적 역할을 했다고 주장한다.

∘ 그러나 Weber의 주장은 근거가 희박하다. 네덜란드와 영국 등 프로테스탄트 국가가 근대에 가장 먼저 경제적 성공을 거두었지만, 19세기에 가톨릭 국가인 프랑스는 네덜란드와 영국을 빠르게 따라 잡았다. 오늘날 동아시아에서 경제적 성공을 일군 나라로서 기독교 국가라고 말할 수 있는 나라는 없다. 한때 동아시아의 침체가 유교 때문이라던 주장이 근래에는 동아시아의 네 마리 용이 유교문화의 성과라고 주장되고 있다. 종교와 경제적 성공 간의 상관관계에 의문을 품게 만드는 대목이다. 문화와 관련이 있는 사회적 규범이 국가발전에 중요한 영향을 미치지만, 사회적 규범은 독립적인 영향요인이라기보다 주로 제도로 말미암아 형성되는 문화현상이다.

∘ 스위스의 번영이 취리히의 Ulrich Zwingli와 제네바의 Jean Calvin의 종교개혁과 프로테스탄트 윤리에 의해 영향을 받은 것으로 판단한다. 신 앞에서 만인이 평등하다는 사상이 확산되었고, 이자를 받고 돈을 빌려주는 행위가 더 이상 죄악시되지 않았다. 특히 Calvin의 가르침에 따라 귀천의 구별 없이 모든 직업은 신의 소명이며, 근면하고 절약해서 모은 깨끗한 부는 하나님의 은총으로 간주되었다. 그러나 종교개혁과 프로테스탄트 윤리는 스위스뿐만 아니라 모든 유럽국가에 영향을 미쳤다. 따라서 프로테스탄트 윤리와 자본주의 발달에 대한 Weber의 관점은 주변 유럽국을 능가하는 스위스의 경이로운 번영의 이유를 적절히 설명하지 못한다.

5) 무지론

∘ 무지론은 나라의 빈곤이 무지에서 비롯된다고 가장한다. 흔히 경제학자들은 가난한 나라가 빈곤한 이유가 통치자가 시장실패의 해법을 알지 못하고 잘못된 조언에 따라 그릇된 정책을 추진했기 때문이라고 주장한다. 이 주장이 옳다면, 저개발국의 빈곤문제는 저개발국에 최고 전문가를 파견하여 정책자문을 하도록 조치하면 쉽게 해결될 수 있는 문제일 것이다.

∘ 그러나 현실은 무지론의 단순한 처방으로는 저개발국의 빈곤문제가 해결되지 않음을 보여준다. 빈곤을 극복하고 번영의 길로 들어선 나라는 무지했던 통치자가 갑자기 현명해졌거나 더 나은 경제전문가의 자문을 받았기 때문이 아니다. 중국이 기아와 빈곤에 허덕이던 경제정책에서 경제성장을 추구하는 정책으로 선회한 것은 중국공산당 지도부가 농지와 산업의 공동소유가 실효성 있는 경제적 유인을 제공하지 못한다는 사실을 마침내 깨달았기 때문이 아니다. 등소평과 측근은 정적들만큼 이기적이었지만 그들과 다른 이해관계와 정치적 목적을 품고 정치혁명을 단행한 결과 시장 인센티브를 작동하게 만들었다. 경제개혁은 바로 정치혁명에서 비롯된 것이다.

∘ 스위스의 번영은 무지론으로 설명될 수 없다. 스위스의 번영은 유능한 정부, 특히 중앙정부의 탁월한 정책에 의해서가 아니라 오히려 작은 중앙정부를 유지하면서 지방과 시민의 자유를 최대한 보장하는 최소주의를 지향함으로써 달성되었다(Breiding, 2013: 7).

6) 위인론

∘ 위인론은 국가발전의 핵심 요인으로서 현명하고 강력한 지도자를 강조하는 점에서 앞의 무지론과 긴밀히 연관되어 있다. 위인론의 기원은 고대그리스의 철학자 Platon의‘철인왕(philosopher-king)' 개념까지 소급될 수 있다. 오늘날에도 탁월하고 강한 리더에 대한 기대와 선망은 많은 사람들의 마음을 사로잡고 있다.

∘ 정치적 메시아의 출현은 난국에 처한 사람들의 염원이다. 세종대왕과 같은 성군(聖君)이나 이순신 장군과 같은 성웅(聖雄)은 좀처럼 나타나지 않는다. 성군이나 성웅은 아닐지라도 선공후사(先公後私)의 도덕적 지도자를 만나기도 어렵다. 도덕발달론(moral development theory)에 의하면, 사회적 통념과 도덕원칙이 충돌하는 경우 도덕원칙에 따라 행동하려는 시민은 전체 시민의 10% 미만이라고 한다. 흔히 보통사람보다 더 강한 권력욕을 지닌 정치인에게서 고상한 도덕원칙에 충실한 리더십을 기대하는 것은 인간본성을 지나치게 낙관하는 것이다. ｢미국의 민주주의｣의 저자 Alexis de Tocqueville은 “인간을 타락하게 만드는 가장 확실한 방법은 제한 없는 권력을 주는 것”이라고 했다.

∘ 스위스인은 역사적으로 강력한 리더에 대해 거부감을 가져왔다. 이런 전통에 따라 스위스의 각급 정부 집행부는 한 사람의 수장이 이끌지 않고 3-7명의 위원이 공동으로 이끈다. 이를테면 연방평의회는 연방의회가 선출한 7명의 내각으로 구성된다. 대통령은‘동료 중의 수석’으로서 각 각료가 1년씩 돌아가며 맡는다. 캔톤정부와 코뮌정부의 집행부도 마찬가지다. 캔톤과 코뮌의 집행기관인 행정위원회는 주민이 직접 선출한 최소 3명에서 7명의 위원이 구성된다.

∘ 스위스 정치의 두드러진 특징 중 하나는 스타가 없는 정치라는 점이다. 2007년 스위스 연방의회는 튀는 행동을 서슴지 않았던 스위스국민당 소속 연방각료 Christoph Blocher를 관례를 깨고 연임을 거부했다. 강력한 정치인을 용인하지 않으려는 스위스 정치의 불문율이 예외를 인정하지 않은 결과다.

7) 제도론

∘ 제도론은 제도가 국가발전을 결정한다고 가정한다. 경영사상가 Peter Drucker(1989)는 사회제도의 혁신이 그 어떤 과학기술의 발명보다 경제성장과 사회발전에 훨씬 더 중요하다고 역설했다. 제도경제학의 토대를 놓은 노벨경제학상 수상자 Douglas North(2008)는 근대 이후 서유럽의 발전은 경쟁적 사회질서의 제도화, 곧 진입제한 사회질서를 진입개방 사회질서로 전환했기 때문에 가능했다고 지적했다. 이보다 먼저 경제학의 아버지 Adam Smith는 ｢국부론｣(1776)에서 한때 유럽을 능가했던 중국이 쇠퇴를 면치 못한 까닭은 경쟁을 제한한 제도의 탓이라고 진단했다.

∘ 제도론에는 제도경제론 이외에 정치제도와 지방분권의 중요성을 강조하는 정치제도결정론과 지방분권발전론이 포함된다.

2. 국가발전 토대로서의 정체

∘ 최근 경제발전연구의 세계적 권위자인 MIT대의 Daron Acemoglu와 하버드대 James A. Robinson은 15년 동안의 공동연구에 기초하여 저술한 ｢국가는 왜 실패하는가｣에서 정치제도가 국가성쇠의 근본 요인이라고 강조했다. 이들은 “국가실패의 원인은 경제성장을 저해하거나 심지어 발목을 잡는 착취적 정치제도를 기반으로 착취적 경제제도를 시행하기 때문이다...(중략)...일부 사회는 경제성장을 촉진하는 포용적 정치제도를 발전시킨 반면, 오늘날까지 대다수 사회는 엘리트의 이익 증진을 위해 경제성장의 숨통을 죄는 착취적 정치제도를 선택해왔다.”고 역설했다.

∘ 필자는 경제발전의 결정요인으로서 정치제도의 중요성을 강조한 Acemoglu와 Robinson의 논지에 깊이 공감한다. 그러나 이들의 논의는 정치제도를 선거민주주의를 기준으로 “포용적(inclusive)" 정치제도와 "착취적(extractive)" 정치제도로 양분하는 데 그침으로써 다양한 형태의 정치제도가 경제발전에 미치는 효과를 이해하고 설명하는 능력을 결여하고 있다. 이를테면 포용적 정치제도 내에도 각 나라 정치제도의 포용성 수준이 다른 경우 그 효과도 다르게 나타날 수 있다고 본다.

∘ 필자는 정치제도의 포용성 수준이 무엇보다 분권과 참여의 정도에 의해 달라질 수 있다고 본다. 이런 의미에서 필자는 스위스가 세계에서 가장 분권적 연방제, 직접민주제와 대의민주제가 결합된 준직접민주제, 그리고 소수권익을 배려한 비례주의제도에 가장 충실한 정치제도의 토대 위에서 경이로운 번영을 이룰 수 있었다고 본다.

3. Polybius의 혼합정체론

∘ 고대 그리스의 역사가 Polybius는 로마가 수많은 시련과 좌절을 딛고 강대국으로 발돋움할 수 있었던 비결이 군사력과 종교심 이외에도 무엇보다 집정관과 원로원 및 민회 간에 정치권력을 분할하고 상호 견제하면서 균형을 이루도록 제도화한 혼합정(mixed polity)을 시행한 데 있다고 진단했다.

∘ 혼합정의 개념은 BC 4세기 Aristoteles가 ｢정치학｣에서 왕정과 귀족정 및 민주정의 세 정체를 혼합한 정체를 이상적인 정체라고 규정한 데서 비롯되었다. Polybius는 로마가 카르타고를 제압하고 지중해의 패자로 등장할 BC 2세기 경 로마공화정이 Aristoteles가 말한 이상적 혼합정체를 구현하고 있다고 보았다.

∘ 로마공화정 시대에 집정관과 원로원 및 민회는 세 권력주체로서 어느 일방이 독단적으로 정치를 주무를 수 없었다. 모든 국사는 세 권력주체 사이에 견제와 균형 속에서 처리되었다. 이제 정체 순환의 악순환을 겪지 않고 내부적 결속과 정치적 안정을 바탕으로 국가적 역량을 극대화시킬 수 있었다. 로마는 당시 가장 선진화된 이런 분권적 정치제도를 바탕으로 강대국으로 번영할 수 있었다. 18세기 중반 Montesquieu는 로마공화정의 혼합정체로부터 영감을 받아 ｢법의정신｣(1748)에서 근대 민주주의의 핵심 원리로 발전한 삼권분립 사상을 정립하였다.

4. Tocqueville의 타운자치론

∘ Alexis de Tocqueville은 1831-1832년 9개월 동안 평등원리가 구현되고 있는 신생 미국을 방문하고 저술한 ｢미국의 민주주의Ⅰ｣(1835)에서 미국정치질서가 주권재민사상에 기초하고 있으며, 이 주권재민사상은 뉴잉글랜드의 타운자치에서 비롯되어 전국으로 퍼져나갔다고 지적했다. Tocqueville은“마치 하나님이 우주를 통치하듯이, 미국 국민은 아메리카를 다스린다. 국민이 모든 것의 근원이고 목적이다. 모든 것은 국민으로부터 나오며 국민에게로 돌아간다.”술회했다. 그는 이런 미국이 아직 미미한 존재지만 머지않은 장래에 강대국으로 부상할 것을 예견했다.

∘ Tocqueville은 뉴잉글랜드의 타운자치에서 미국의 자유정신을 보았다. 그는“타운집회가 자유에 대해 가지는 관계는 초등학교가 학문에 대해 가지는 관계와 같다. 타운집회에서 자유는 주민의 손이 닿는 범위 안에 있으며, 주민이 자유를 사용하고 누리는 방법을 가르쳐준다. 국민은 자유로운 정부를 세울 수 있지만, 타운자치제도 없이는 자유정신을 가질 수 없다.”고 판단했다.

1830년 뉴잉글랜드 타운의 평균인구는 2천-3천 명이었다.

∘ Tocqueville은 타운이 자치권을 중앙권위로부터 수여받은 것이 아니고 오히려 자신의 권력 일부를 주정부에 양보한 사실이 매우 중요하다는 점을 주지시킨다. 아울러 뉴잉글랜드인의 드높은 향토애와 능동적 시민정신이“독립국가에 준하는 자치권을 누리는 타운에서”자치체험을 통해 터득된 것임을 강조했다. 그는 자치권이 미미한 타운은 “착한 신민(good subjects)"는 가질 수 있지만 결코 "능동적 시민(active citizens)"은 가질 수 없다고 경고했다.

∘ Tocqueville은“중앙권력이 아무리 개화되고 능숙할지라도 거대한 나라의 국민생활을 구석구석까지 보살필 수는 없다. 이런 일은 인간 능력의 한계를 넘는 일”이라고 지적했다.  그는“중앙집권이 예방에는 뛰어날지 몰라도 행동에는 그렇지 못하다. 중앙집권화가 심화될수록 중앙의 힘은 약화되며 시민의 협조를 얻기도 어려워진다.”고 했다. 그는 중앙집권화가 주민을 소극적 관객으로 전락시키고 공중도덕을 고갈시키며 지방에서 활력과 생기를 앗아간 것을 크게 우려했다. Tocqueville은 유럽 사람들이 미국인과 달리 범죄자를 보고도 팔짱을 끼고 구경만 하는 것은 자유와 책임의 정신을 질식시키는 중앙집권화 때문이라고 보았다.

∘ Tocqueville은 다음과 같이 역설했다. “작은 일에 자유를 누리도록 훈련 받지 못한 사람이 어찌 큰 일에서 절제 있게 자유를 구사할 줄 알겠는가? 각 개인이 무력한 상태에 있고 주민을 결속시킬 공동이익이 없는 나라에서 폭정에 대해 어떻게 저항할 수 있겠는가? 군중의 방종과 절대권력의 횡포를 두려워하는 사람은 누구나 지방분권적 자유의 점진적 발전을 희구하지 않으면 안 된다...(중략)...지방의 자유가 쓸데없다고 여기는 나라는 그런 자유를 별로 누리고 있지 않은 나라들이다. 다시 말해 지방의 자유가 무엇인지 모르는 나라만이 지방자치를 비방한다.”

5. 스위스 번영을 견인한 분권․참여 정체

∘ 스위스는 은행과 시계 등 몇 가지 제품으로 번영을 이룬 나라가 아니다. 은행과 시계를 비롯해 직물, 관광, 식품, 의약, 의료기술, 화학, 기계, 무역, 보험, 건축, 건설, 국방 등 당양한 산업에서 기라성 같은 글로벌기업과 세계적 경쟁력을 갖춘 중소기업이 스위스 미러클을 일구어냈다.

∘ 어떻게 스위스는 이렇게 광범위한 산업분야에서 놀라운 혁신과 아이디어와 혁신을 만들어낼 수 있었는가? 혁신가들(entrepreneurs)는 매우 개인주의적이지만 사회적 공백에서 나타나지 않는다. 오히려 혁신적이고 창의적인 사회의 일부일 때 더 큰 성취를 이룰 수 있다. 혁신가들은 서로 경쟁하면서도 한 장소에 모이는 경향이 있다. 그러므로 우리는‘혁신가정신의 클러스터(clusters of entrepreneurship)'라는 관점에서 스위스 미러클을 이해하고 설명해야 한다.

∘ 스위스에서 대표적 글로벌 브랜드를 구축한 가장 역동적인 기업가들은 빈곤과 정치적 압제를 피해 자유롭고 개방적인 스위스로 이주해온 망명객들이었다. Heinrich Nestlé는 독일의 프랑크푸르트에서 태어났으며, Maggi는 이탈리아 이민자의 아들이었다. 시계산업은 루이 14세의 종교적 박해를 피해 이주한 프랑스 위그노(Huguenots)에 의해 시작되었다. Aristo Jones는 보스톤에서 샤프하우젠에 이주해 시계사업을 창업했다. 폴란드 귀족출신의 Norbort de Patek은 1830년 민주화 소요에서 실패한 후 제네바에 피신해 자동태엽을 개발한 Adrien Philippe와 동업을 시작했다. 런던 근방의 욱스브리지에서 온 Charles Brown은 독일인 Walter Boveri와 함께 후에 ABB로 발전한 기계회사를 창업했다. 남서부 독일출신의 Emil Bürhle는 Oerlikon무기공장을 만들었다. 이탈리아인 Cesare Serono는 스위스에서 세 번째로 큰 제약회사를 창업했다. 취리히 연방공대를 졸업한 후 종합비타민 C를 개발한 폴란드인 Tadensz Reichstein은 호프만라 로쉬(Hoffman-La Roche)를 창업했다.

∘ 스위스가 혁신가정신의 클러스터로 발전하는 데 정치제도와 정치의 역할은 지대했다. 고도의 정치적 안정성, 재산권 보호, 자유로운 기업활동 보장, 유럽에서 파업으로 인한 근무일 결손이 가장 적은 산업평화는 스위스 번영의 토대였다. 일찍이 James Bryce(1921)는 언어와 종족이 다르고 여러 세기에 걸쳐 심각한 신·구교 종교분쟁을 겪었으며 한때 용병의 삯전으로 가계와 나라살림을 보태야 했던 스위스가 가난을 딛고 번영을 구가하게 된 비결이 지방의 자유와 직접참정을 보장하고 소수권익을 존중하는 정체에 있다고 역설했다. 그는 스위스 정체도 흠결이 없지 않지만 고도의 정치안정, 보스정치와 패거리정당의 부재, 정책의 일관성, 고품질 입법, 효율적 행정, 충실한 교육·국방·도로 등 기본 공공서비스 제공, 개인자유의 존중이란 측면에서 여느 민주국가에서 찾아보기 어려운 수많은 장점이 있음을 확인했다.

∘ 르네상스 초기 북이탈리아의 도시공화국에서 전쟁과 테러와 살육이 있었지만 미켈란젤로와 레오나르도 다빈치와 르네상스가 나타난 것처럼 유럽에서 가장 도시국가적 전통이 강하게 남아 있는 스위스 민주주의에서 놀라운 번영이 진행되었다. 이런 스위스 도시국가의 독립적 자율성은 은행을 번창하게 만들었고, 은행의 풍부한 돈은 스위스의 산업화를 촉진시켰다(Breiding, 2013: 135).

스위스 은행의 비밀보장정책은 국가의 압제로부터 사적 영역을 보호하려는 스위스인의 본능적 욕구에서 비롯된 것이다(Breiding, 2013: 137).

∘ 작은 정부와 민간 주도를 인정하고 정부와 시장의 적절한 역할분담을 지향하는 스위스의 최소주의 정체는 지배자의 압제와 착취가 없고 정치투쟁으로 인한 정치적 불안이 없는 사회를 조성함으로써 스위스를 기업강국으로 번성하게 만든 첫 번째 제도적 토양이었다. 스위스 정부는 사회계약의 원리에 따라 시민에게 순응의 대가로 안전과 안정 및 법치의 정의를 제공했다. 외부의 권위에 의해 지배당하는 것을 원치 않는 스위스인은 최소정부를 대가로 최대한의 자유를 향유했다.

∘ 스위스의 연합제적 성격의 연방체제는 스위스 번영을 이끈 두 번째 제도적 특징이다. 기업들이 막강한 자치권, 특히 과세권을 가지고 조세경쟁과 정책경쟁을 벌여 낮은 세금으로 양질의 공공서비스를 제공하는 스위스 캔톤과 코뮌을 찾아 모여든 것은 자연스런 일이다. 이를테면 오늘날 최고 수준의 1인당 GDP를 자랑하는 쥬그 캔톤은 1960년대 혁신적 조세정책을 추진하기 전까지 가장 가난하고 가장 빚이 많은 캔톤이었다. 쥬그 캔톤은 세율을 스위스에서 최저 수준으로 낮춤으로써 지역경제 활성화의 전기를 마련했다. 이런 조치로 쥬그 캔톤은 더 큰 가처분소득을 향유하려는 기업과 개인 및 가족이 유럽에서 가장 선호하는 지역으로 탈바꿈했다. 최근에는 옵발덴 캔톤이 기업에 매기는 세금을 절반으로 줄이고 개인과 가족에게 약 12% 정률 감세정책을 시행했지만 조세수입이 줄지 않았을 뿐만 아니라 매우 짧은 기간에 가장 경쟁력 있는 캔톤으로 변모했다(Bessard, 2013).

∘ 시민주권원리에 입각한 스위스 준직접민주주의, 즉 대의제와 직접참정제가 적절히 결합된 민주주의는 스위스 번영의 세 번째 제도적 토대다. 1년에 20-30건의 중요한 국사와 지방적 사안을 시민이 직접 발의하고 결정하는 시민발안제와 시민투표제, 그리고 두 개 캔톤(아펜젤 내곽과 글라루스)과 2,324개 코뮌 중 약 80%가 운영하는 주민총회가 정치인의 지대추구행위와 자의적 판단을 예방․교정하고 시민의 자유정신과 책임의식을 고양했다. 스위스 준직접민주주의는 파퓰리즘에 영합하는 극단적 결정이 아니라 온건한 다수의 의사에 부합되는 결정을 초래했다. 예컨대, 휴일 확대, 근로시간 단축, 연금수령 나이의 인하, 세금 삭감, CEO임금 상한제를 요구하는 국민발안은 우려와 달리 국민투표에서 거부되었다. 스위스에서 노사갈등은 노동투쟁이 아니라 직접민주제를 통해 공적 토론을 거쳐 평화적으로 해결되었다. 이견을 가진 사람들에게 도전할 기회를 주고 점진적 개혁을 유도하는 직접민주제는 극단주의를 순치시켜 평화와 안정을 정착시킴으로써 스위스의 번영을 북돋웠다.

∘ 스위스 정체의 이런 특징은 스위스를 어떤 고난과 위기에서도 안정을 유지하는 상향사회(bottom-up)로 전환시켰다. 펜실베이니아대학의 Jonathan Steinberg(1996)는 스위스 정체가“바닥을 납으로 채워 넘어질 때마다 다시 일어서는 오뚝이 인형을”닮았다고 했다. James Bryce(1921)는 1차 대전 이후 주변 강대국들의 각축장으로 변해가는 심상치 않은 국제정세에서 스위스가 어려움을 겪을 것이지만 스위스인의 드높은 애국심과 고품격 시민정신으로 이 위기를 능히 극복해낼 수 있을 것으로 낙관했다. 그의 예견은 2차 대전 때 히틀러의 가공할 침공위협을 막아낸 ‘고슴도치 국방’을 통해 현실이 되었다. 미국의 역사학자 Steven Halbrook(2000)은 2차 세계대전 때 스위스 고슴도치 국방의 비결이 지방분권적 연방주의와 직접민주주의 전통 및 그 연장인 시민군에 있다고 분석했다.

∘ 2004년 Google은 첫 해외입지로 고물가로 이름난 스위스 취리히를 선택했다. 유럽의 중앙에 위치한 취리히의 유리한 고객접근성과 함께 무엇보다 고도의 정치안정과 조세효율성, 고품질의 공공서비스, 잘 갖추어진 하부구조, 세계최고의 삶의 질, 기업친화적 사회분위기, 그리고 혁신과 인재의 요람인 글로벌기업과 ETH를 중요하게 고려했다.

∘ 스위스 캔톤과 코뮌은 한때 연방헌법 제정에 저항했고 스위스국립은행(SNB) 설립에도 반대했다. 이들은 지금도 막강한 자치권을 누리면서 연방당국이 임의로 자신들의 권한을 침해하는 것을 용인치 않는다. 연방정부는 헌법의 규정에 따라 균형예산을 유지해야 하며, 직접세 과세권을 국민투표에 회부해 국민의 승인을 받아야 한다. 약 70%의 세금이 캔톤과 코뮌 수준에서 과세되고 지출된다. 이것이 스위스로 하여금 인기 없지만 필요한 결정을 내리게 만들었고, 혁신가정신의 발휘와 국부창출에 유리한 환경을 조성했으며, 시민을 임파워먼트하고 만족하게 만든 비결이다.

제4절 풀뿌리자치의 원형: 스위스 코뮌자치

1. 정체에 대한 스위스인의 남다른 애정과 헌신

∘ 스위스 정체에 대한 스위스인들의 관심은 가히 경이로운 것이다. 한 설문조사에서 “당신이 스위스인으로서 자부심을 느끼는 가장 중요한 이유가 무엇입니까?”라는 개방형 질문에 대하여, 60% 이상의 스위스인들이 정체를 지적했다. 일견 스위스인들에게 긍지를 느끼게 하는 가장 중요한 요인이 세계최고 수준의 1인당 국민소득이나 높은 삶의 질 또는 알프스의 수려한 경관일 것이라고 생각하기 쉽다. 그러나 대다수 스위스인들은 이런 요인보다 스위스 정체를 가장 자랑스럽게 여긴다고 응답했다.

∘ 정체에 대한 스위스인들의 남다른 애착을 보여주는 또 하나의 증거가 있다. 이상하게도 유럽 한복판에 위치한 스위스는 유럽연합(EU) 회원국이 아니다. 국민투표에서 번번이 EU 가입이 거부되었기 때문이다. 1992년 유럽경제지역(EEA) 가입을 묻는 국민투표가 부결된 데 이어, 2001년 EU 가입을 위한 협상재개를 묻는 국민투표까지 부결되었다. 연방정부의 설득에도 불구하고, 대다수 스위스인들이 EU 가입을 반대한 까닭은 스위스가 EU 회원국이 되는 경우 현재 국(주)민투표에 부쳐지는 사안들 중 대략 10-20%가 국(주)민투표 대상에서 제외될 것을 우려했기 때문이다.

∘ 세계 어느 나라 국민이 정체를 이보다 더 소중히 여길까? 실로 스위스국민을 결속시키는 힘은 민족이나 언어 또는 종교가 아니라 헌정질서에 대한 스위스인의 깊은 애정과 헌신, 곧 헌정애국심(Verfassungspatriotismus)이다.

2. 아래에서 위로 세워진, 무게 중심이 아래 있는 나라

∘ 스위스인들이 그처럼 소중히 여기는 정체란 한마디로‘아래에서 위로 세워진, 무게 중심이 아래 있는’정체를 말한다. 먼저 아래에서 위로 세워진’정체란 상생을 추구하고 자유를 애호하는 마을·도시·공국(公國)의 자발적 결사에 의해 세워진 정체를 뜻한다. 그리고‘무게 중심이 아래 있는’정체란 중앙과 관청을 견제하고 압도할 만한 강력한 권력이 지방과 시민에게 있는 분권․참여 정체를 의미한다.

∘ 스위스 분권․참여 정체는 정복(征服)에 의한 피라미드형 정체나 오랜 세월 진화(進化)를 통해 형성된 중심부-주변부형 정체와는 근본적으로 다르다. 지역공동체 구성원의 자유의지로 세워진 스위스는 권력공유민주주의를 헌정질서로 정착시켰다. 오늘날 정체의 무게 중심을 아래에 둔 스위스 권력공유민주주의는 ① 캔톤과 코뮌의 준주권적 자치권을 존중하는 연방주의, ② 각급 정부의 의사결정과정에서 대의민주주의와 직접민주주의가 적절히 결합된 준직접민주주의, 그리고 ③ 소수의 권리를 보호하는 비례주의를 특징으로 한다.

3. 원초적 정부단위로서의 코뮌

∘ 스위스 정체를 이해하기 위해서는 스위스 정체성의 뿌리인 코뮌을 이해하지 않으면 안 된다. 코뮌은 스위스의 독특한 산물이기 때문에 적절한 번역어를 찾기 어렵다. 코뮌은 캔톤과 연방이 생기기 전부터 존재했다. 시민주권은 코뮌에서 가장 직접적이고 명백하게 드러난다. 이런 의미에서 코뮌은 스위스의 원초적 정부단위다.

오늘날 스위스 코뮌과 가장 유사한 사례로는 타운미팅 민주주의(town meeting democracy)를 운영하는 약 1,100개의 미국 뉴잉글랜드 타운을 들 수 있다.

∘ 코뮌의 원초적 정부단위로서의 위상은 시민권 부여가 코뮌의 고유권한이라는 사실에서 극명하게 드러난다. 스위스에서 시민권 부여는 중앙정부의 법무부 관료가 사무적으로 결정하지 않고 코뮌주민이나 코뮌의회가 투표로 결정한다. 코뮌의 시민권을 부여받은 후보주민은 캔톤과 연방의 시민권을 자동적으로 얻게 된다.

∘ 스위스인은 코뮌에 대해 남다른 뿌리의식을 갖고 있다. 자신이 거주하는 지역의 거주코뮌(Einwohnergemeinde)은 말할 것도 없고 가문이 유래한 출신코뮌(Bürgergemeinde)에 대한 애착은 거의 동물적 귀소본능에 가깝다. 지금도 스위스인의 여권에는‘출생지’난이 없는 대신 출신코뮌을 기입해야 한다. 연방의회가 연방각료를 선출할 때는 지역적 안배를 위해 출신코뮌을 중요하게 고려한다. 오늘날 정치적 단위로서 거주코뮌에 거주하는 주민의 3분의 1만 출신코뮌의 자격을 갖기 때문에 출신코뮌이 과거보다 덜 중요해진 것은 사실이다. 그러나 출신코뮌의 주민은 어려움에 처했을 때 최후 수단으로 출신코뮌에 도움을 요청할 수 있다.

∘ 스위스인은 코뮌에 대해 정서적으로 강하게 결속되어 있다. 고향코뮌을 떠나 다른 지역에 가서 사는 것은 가족적 분위기와 정신적 고향의 상실을 의미한다. 따라서 설혹 다른 지역에 더 나은 일자리가 있어도 그보다 못한 고향 직장에서 일하길 마다하지 않는다. 공직 때문에 부득이 베른 등 외지에 살다가 임기가 끝나면 반드시 고향코뮌으로 되돌아오는 것은 스위스인의 불문율이다.

4. 한국 읍면동보다 작은 스위스 코뮌

∘ 스위스 정체의 두드러진 특징은 코뮌의 높은 분절성이다. 2015년 6월 현재 인구 824만 명의 스위스에는 2,324개의 코뮌이 있다. 코뮌 당 평균인구가 3,546명인 셈이다. 이는 우리나라 기초지방자치단체의 평균인구 227,571명(=총인구 51,431,100명÷시군자치구 226개)의 64분의 1에 불과하다. 심지어 코뮌의 평균인구 3,546명은 우리나라 읍면동 평균인구 14,745명(=총인구 51,431,100명÷읍면동 3,488개)의 4분의 1도 안 된다. 코뮌의 평균인구 3,546명은 우리나라 농촌지역 면의 평균인구 4,250명보다도 704명이나 적다.

∘ 물론 코뮌 중에는 40만 명에 달하는 최대도시 취리히가 포함된다. 그러나 5만 명 이상의 도시는 취리히를 비롯해 제네바(19만 명), 도시바젤(16.4만 명), 로잔(13만 명), 베른(12.6만 명), 빈트투르(10.3만 명), 루체른(7.8만 명), 장크트갈렌(7.4만 명), 루가노(5.5만 명), 비엘 등 10개뿐이다. 더욱이 2,324개 코뮌 중 약 95%가 5천 명 미만의 마을이다. 그리고 스위스 총인구 중 4분의 3은 한국의 기준으로 보면 농촌지역에 해당되는 2만 명 이하의 작은 도읍에 산다.

취리히시는 40만 명의 인구를 관할하기 위해 12개의 구(Kreis: districts)와 구 산하에 34개의 동네로 세분하고 구청과 동네사무소를 설치해 운영하고 있다.

5.  코뮌합병의 진실과 오해

∘ 여느 나라에서처럼 지방정부의 적정규모에 대한 논의가 있었지만 코뮌합병을 삼가던 스위스는 1990년대 이후 적잖게 코뮌합병을 단행했다. 코뮌 수가 스위스연방이 출범한 1848년 3,205개에서 1990년 2,955개로 142년 동안 고작 250개 감소했다. 그러나 스위스에 1990년대 이후 코뮌합병이 늘기 시작해 2015년 6월 현재 2,324개로 25년 간 631개나 감소했다. 오랜 세월 코뮌합병을 삼간 스위스의 관점에서 중대한 변화라고 볼 수 있다.

∘ 혹자는 스위스의 코뮌합병 사례를 들어 한국의 시군합병과 대도시 자치구(군) 폐지를 정당화하려고 한다. 그러나 이런 논리는 터무니없는 견강부회(牽强附會)일 뿐이다. 코뮌합병은 대부분 수십 명 내지 수백 명 미만의 초미니 코뮌에서 이루어진 것이다. 스위스 코뮌합병은 주민 수 3천 명의 코뮌을 목표로 추진되어왔다. 이는 이미 22만7천 명의 세계최대 기초지방정부를 갖는 한국의 시군합병과 대도시 자치구(군) 폐지와 질적으로 다르다. 한국이 스위스만큼 분절된 정체를 가진다고 가정하면, 기초지방자치단체 수가 14,505개에 달한다. 만일 이런 상황에서 시군합병과 대도시 자치구(군) 폐지론이 제기되었다면 한국의 대다수 전문가들은 지금과 상당히 다른 의견을 가졌을 것이다.

∘ 당분간 스위스에서 초미니 코뮌들을 중심으로 합병이 좀 더 이루어지겠지만 머지않아 잦아들 것으로 예상된다. 이미 많은 전문가들은 코뮌통합이 기대했던 만큼 행정효율을 높이지 못하면서 지역정체성와 민주주의를 약화시킨다고 비판해왔다. 더욱이 그동안 특별보조금 지급 등을 통해 코뮌합병을 유도해온 캔톤정부가 코뮌합병의 효과에 부정적 시각을 갖기 시작했다. 예컨대 최근 취리히 시정부는 시의회 질의에서 학계의 연구결과를 인용해 행정효율이 ‘규모’의 문제라기보다 ‘구조’의 문제이므로 향후 주민을 코뮌정체성의 뿌리로부터 격리시키는 코뮌합병 대신 코뮌협력을 강화할 필요가 있다고 답변했다.

6. 전국에 산포된 글로벌기업 본사

∘ 스위스인 중 4분의 3이 사는 인구 2만 명 미만의 작은 도읍은 하찮은 농촌 도읍이나 마을이 아니다. 1-2만 명 규모의 스위스 코뮌을 방문한 여행객은 누구나 종종 농촌의 쾌적함과 도시의 편리함을 두루 구비한 매력적인 작은 도읍에서 여생을 보내고 싶다는 욕구를 느낄 만큼 매력적이다.

∘ 스위스의 소 도읍이 이런 매력을 갖추게 된 데는 무엇보다 코뮌의 건강한 경제생활을 뒷받침하는 견실한 기업 덕분이다. 이를테면 레만호수 동편에 자리 잡은 인구 1만5천 명의 뷔베 코뮌에는 197개국에 447개 사업장을 가진 제약식품제조 분야의 초국적기업 네슬레 본사가 있다. 인구 1만6천 명의 솔로돈 코뮌에는 세계 도처에 11,430명의 직원을 둔 세계1위 임플란트 생산업체인 신테스(Syntes)의 본사가 있다. 인구 1만8천 명의 요나 코뮌에는 70개 국가에서 7만1천 명의 직원이 일하는 건축자재회사인 홀심의 본사가 있다. 심지어 인구 3천2백여 명에 불과한 소도읍 벨러뷔 코뮌에도 세계2위 귀금속장신구회사인 리치몬트의 본사가 있다. 스위스 시계산업의 중심지인 인구 5만4천 명의 비엘 코뮌에는 오메가․라도․브리게 등의 브랜드로 우리에게 친숙한 세계최대 시계회사 스와치그룹의 본사가 있다.

∘ 스위스에서는 제1의 도시가 나라의 경제력을 독점하지 않는다. 인구 38만 명의 취리히 코뮌은 세계최고의 삶을 질을 자랑하는 스위스 최대도시로서 100개국 이상에서 15만 명의 직원을 거느린 기계제조 분야의 초국적기업 ABB의 본사를 비롯해 유럽2위의 금융기업 UBS와 다국적 금융서비스회사 크레디 스위스 및 세계2위 재보험회사 스위스 리 등 스위스 50대 기업 중 10개 기업의 본사만 입지한다. 나머지 주요 기업의 본사는 전국에 분산 배치되어 있다. 세계최대의 다국적 제약회사 노바티스는 취리히 코뮌이 아니라 인구 17만5천 명이 사는 스위스 제3위 도시 바젤 코뮌에 본사를 두고 있다. 바젤 코뮌에는 노바티스 외에도 신젠타, 시바(Ciba), 클라리언트(Clariant), 호프만-라로셰(Hoffmann-La Roche), 바실리아 파마수티카(Basilea Pharmaceutica), 악텔리온 파마수티칼(Actelion Pharmaceuticals) 등의 글로벌 의료화학기업 본사들이 즐비하다.

∘ 이와 같이 세계적 경쟁력을 지닌 크고 작은 기업들은 곧바로 코뮌재정의 든든한 토대가 된다. 코뮌정부의 조세수입 몫이 적지 않은 데다 그 대부분이 코뮌정부가 부과해 징수하는 개인소득세와 기업이윤세이기 때문이다. 스위스 코뮌재정의 윤택함은 크고 작은 견실한 기업과 지방의 막강한 과세권이 뒷받침한다.

7. 막강한 코뮌자치권

∘ 코뮌의 평균인구 3천5백여 명만 보고 이렇게 작은 코뮌이 누리는 자치권은 미미할 것으로 지레 짐작하는 사람들이 많다. 얼토당토않은 오해다. 스위스의 코뮌은 인구 1천만 명이 넘는 우리나라 서울은 물론이고 여느 선진국 기초정부보다 훨씬 강력한 자치권을 누린다.

스위스 연방헌법 제50조는 “코뮌의 자치는 캔톤법이 정한 바에 따라 보장”되며, “연방은 행위를 함에 있어서 코뮌에 미칠 영향을 고려하여야 한다.”(동조 제2항)고 천명한다. 이에 따라 코뮌의 자치권은 캔톤법률로 규정되어 캔톤마다 다소 다르지만 일반적으로 코뮌은 캔톤이 연방 내에서 누리는 준주권적 권한에 버금가는 막강한 자치권을 보유한다. 예컨대 주그 캔톤의 코뮌법 제2조는“코뮌은 연방 또는 캔톤에 배타적으로 배정된 사무 이외에 코뮌의 복지에 영향을 미치는 모든 사무를 처리할 수 있다.”고 명시한다. 이는 연방헌법 제3조의 보충성원칙에 입각한 연방-캔톤 간 권한배분을 캔톤-코뮌에 연장한 것이다.

∘ 캔톤에 따라 다소 상이한 사무처리 권한을 갖는 코뮌은 연방과 캔톤으로부터 집행을 위임받은 사무와 더불어 광범위한 고유사무를 처리한다. 코뮌이 연방법률의 집행을 위임받아 처리하는 사무는 수질보호, 식품경찰, 민방위 등이며, 캔톤의 법률집행을 위임받아 처리하는 사무는 교육사무 등이다. 코뮌이 위임사무와 달리 집행권뿐만 아니라 입법권과 행정권 및 때로 사법권(코뮌조례 위반 시 형벌 부과권한)까지 행사하는 고유사무에는 유아교육, 초등교육, 중등교육, 사회부조, 사회보험, 노인복지, 보건, 주택, 교통, 지역사회계획, 건축경찰, 소방경찰, 교통경찰, 환경, 문화, 스포츠, 가스, 전기, 상수도, 하수도, 토지이용계획 등이 포함된다. 아울러 코뮌은 코뮌정부의 조직인사권과 예산과 결산 및 세율을 결정하는 광범위한 자치재정권을 행사한다.

∘ 이중에서 특히 토지이용계획권과 과세권은 코뮌이 보유한 가장 중요한 자치권이다. 스위스에서는 주민이 수십 명에 불과한 코뮌일지라도 완벽한 토지이용계획권을 갖는다. 방문객들은 스위스의 작은 마을을 방문할 때 잘 정비된 도로와 조화로운 건축물 및 아름다운 경관에 감명을 받게 된다. 이런 성과는 바로 코뮌주민이 직접 결정한 토지이용계획의 결과다. 스위스 코뮌의 토지이용계획의 특징은 주민총회나 주민투표로 결정되며, 계획이 매우 구체적이라는 것이다. 스위스 코뮌의 도시발전계획은 흔히 건물 지붕의 높이와 각도, 색깔 선정에 이르기까지 상세하게 규정한다.

8. 과세권은 코뮌자치권의 백미

∘ 과세권은 코뮌자치권의 백미(白眉)다. 코뮌은 공공서비스 제공에 필요한 재원을 조달하기 위해 캔톤법이 정한 범위 내에서 주민의사에 따라 정해진 세율로 소득세를 비롯해 부유세, 인두세(또는 가구세), 순이윤․자본세, 상속․증여세 등을 자유롭게 부과한다. 그 결과 코뮌의 조세수입은 거의 모두 소득세와 부유세이고, 이중 70% 이상이 개인소득세, 약 10%는 기업이윤세다.

<표 2-4> 연방과 캔톤 및 코뮌의 세금

	소득세, 부유세	소비세, 서비스세 등
연 방	소득세, 순이윤세, 예납세, 군복무 및 공무면제세	부가가치세, 인지세, 담배세, 맥주세, 증류주세, 광유세(鑛油稅), 자동차세, 관세
캔 톤	소득세, 순부유세, 인두세 또는 가구세(家口稅), 순이윤 및 자본세, 상속증여세, 부동산세, 부동산이전세	자동차세, 유흥세, 견세(犬稅), 인지세, 수력발전소세, 기타 조세
코 뮌	소득세, 순부유세, 인두세 또는 가구세, 순이윤 및 자본세, 상속 및 증여세, 자본소득세, 부동산세, 부동산이전세, 영업세	견세, 유흥세, 기타 조세

자료: Swiss Federal Tax Administration (2014).

∘ 코뮌이 누리는 이런 막강한 과세자치권은 중앙정부의 법령이 규정한 지극히 한정된 범위 내에서 탄력세율을 정할 수 있는 우리나라 지방정부의 과세자치권과 질적으로 다르다. 더욱이 최근 우리나라 중앙정부가 지방정부의 반대를 무시하고 연 2조5천억 원에 달하는 취득세율 50%를 일방적으로 감축한 집권주의 폭거는 스위스에서는 상상할 수 없는 일이다.

∘ 연방․캔톤․코뮌 간 세금수입은 대략 30:40:30으로 배분된다. 이런 튼튼한 지방세 수입구조가 평균인구 3천5백여 명에 불과한 코뮌정부의 평균재정자립도를 무려 87% 수준으로 끌어올린다. 이런 건강한 스위스 지방재정은 국세와 지방세 비율이 8:2를 맴돌고 평균지방재정자립도가 40%대로 곤두박질친 한국의 빈약한 지방재정과 극적 대조를 이룬다.

∘ 반면 스위스에서 연방은 연방헌법에 구체적으로 명시된 과세권만을 행사할 수 있다. 더욱이 연방의 직접세와 부가가치세 부과권한은 한시적으로 인정된다. 현재 연방이 누리는 직접세와 부가가치세 부과권한은 2004년 국민투표를 통해 다수 투표자와 다수 캔톤의 찬성으로 2020년까지 시한부로 인정된 과세권이다. 그리고 연방의 조세수입 중 소득세와 부유세는 절반을 넘지 않는다.

∘ 그리고 연방을 구성하는 26개 캔톤은 연방을 능가하는 과세자치권을 누린다. 캔톤은 연방헌법에 위배되지 않는 한 광범위한 과세권을 자유롭게 행사할 수 있기 때문이다. 그 결과 캔톤은 연방보다 훨씬 많은 조세수입을 소득세와 부유세로 거두어들인다.

∘ 이처럼 광범위한 과세권이 주어진 코뮌정부의 과세권 남용을 우려할 필요는 없다. 자신이 낼 세금을 마구 늘릴 주민은 아무도 없기 때문이다. 실제로 스위스에서는 질 높은 행정서비스가 제공되지만, 조세부담률은 여느 선진국보다 훨씬 낮다. 2012년 GDP 대비 조세부담률(사회보장적립금 포함)은 OECD 평균보다 8-9% 낮은 26.6%였다.

∘ 세금을 주민총회나 주민투표로 결정하기 때문에 코뮌의 조세수입이 현격히 낮을 것으로 걱정하는 것도 기우다. 코뮌의 평균 재정자립도는 80% 중반에 달한다. 다만 가난한 코뮌의 세입에서는 소득세 수입 이외에 캔톤정부가 배정하는 코뮌재정균형화교부금이 큰 몫을 차지한다.

9. 재정주민투표 vs. 돼지여물통정치

∘ 스위스 재정연방주의의 두드러진 특징은 대다수 캔톤과 코뮌에서 활용되는 재정주민투표다. 동계올림픽 유치와 관련한 베른코뮌(시)의 재정주민투표는 지방정부를 정부지원금에 매달리게 만드는 한국의 돼지여물통정치(pork-barrel politics)와 극명한 대조를 이룬다.

∘ 2002년 9월 베른시는 2010년 동계올림픽 개최지 선정을 위한 마지막 심사과정을 앞두고 대회유치 신청을 돌연히 철회했다. 이미 국제올림픽위원회(IOC)에 10만 달러를 납부했고 대회유치를 위해 노력해온 베른시가 갑자기 신청을 포기한 데는 속사정이 있었다. 베른시는 IOC가 요구하는 경기장 설치에 1천5백만 프랑과 대회준비에 7백5십만 프랑이 필요했다. 그런데 베른시에서는 이런 대규모 예산이 소요되는 사업은 반드시 주민투표를 통해 주민동의를 얻어야 했다.

∘ 투표운동과정에서 뜨거운 찬반토의가 전개되었다. 베른시정부와 찬성논자들은 동계올림픽 유치가 베른시와 스위스를 동계올림픽의 중심지로 부각시킬 것이며, 대회개최로 약 1천 개의 새로운 일자리 창출로 14억-26억 프랑의 순이익을 낼 것이라고 주장했다. 반면 반대론자들은 베른시의 재정이 동계올림픽을 개최할 만큼 넉넉지 못한 상태에서 대회를 치르려면 다른 항목의 예산을 크게 줄이고 코뮌세금도 늘려야 하며, 대회개최로 순이익이 날 것이라는 주장도 과장된 것이라고 반박했다.

∘ 2002년 9월 22일 주민투표가 실시된 결과, 올림픽경기장 건설사업과 대회준비사업은 각각 투표자의 77.6%와 78.5%의 압도적 다수로 거부되었다. 이에 따라 베른시정부는 동계올림픽 대회신청을 철회했다. 동계올림픽 개최에 소요되는 경비를 개최도시가 자체 조달하고 경비조달 결정권을 주민투표로 결정하는 베른시의 불가피한 조치였다.

∘ 그러나 우리나라 평창군의 의사결정방식은 전혀 달랐다. 평창군은 동계올림픽 대회개최 경비문제를 베른시와 같이 고민할 필요가 없었다. 오히려 평창군은 동계올림픽 대회유치가 그 성패와 관계없이 중앙정부와 강원도의 특별지원으로 획기적 지역발전을 도모할 천재일우의 기회였다. IOC에 동계올림픽 개최지 신청하기 전에 무려 3조6천억 원의 중앙정부 자금지원 보증이 예견되었다. 이런 상황에서 이미 대규모 스키장 시설을 갖춘 무주군이 국내신청권 확보경쟁에 뛰어들었으나 결국 국내신청권은 평창군에 주어졌다. 이어 평창군은 동계올림픽 유치경쟁에 나섰으나, 2002년 IOC는 캐나다 벤쿠버시를 2010년 개최지로 최종 선정했다.

∘ 평창군의 탈락소식이 전해지자 차기 대회개최 신청권을 놓고 평창군과 무주군 간에 심각한 갈등이 빚어졌다. 평창군은 아깝게 실패했으니 다시 도전하겠다고 발표했고, 무주군은 지난 번 국내 신청권 경쟁 때 체결된 협약에 의해 인정된 차기대회 신청권을 양보할 수 없다고 주장했다. 이 분쟁은 양측의 극단적 대립이 격화되는 상황에서 중앙정부가 평창군에게 재도전의 기회를 주는 대신 무주군에는 막대한 예산이 소요되는 태권도공원을 지어주겠다는 타협안을 제시함으로써 가까스로 일단락되었다.

2014년 무주군에는 중앙정부의 보조금으로 대단위 태권도공원이 완공되었다.

∘ 동계올림픽 유치경쟁이라는 미명 하에 빚어진 이 분쟁은 실은 정부특혜쟁탈을 위한 소모적 이전투구 사례다. 중앙정부가 세금을 걷어 지방에 나누어주는 중앙집권적 재정운영방식에 길들여진 한국에서 정부특혜쟁탈정치의 폐해는 심각하다. 국회의원과 지방자치단체장들은 정부지원금을 챙기는 일에 골몰한다. 이들에 대한 유권자의 평가가 이들이 따온 정부지원금에 달려있기 때문이다. 그 결과 정부지원금이 불요불급한 전시성 사업에 과잉 투자되고 재원의 효율적 배분이 왜곡되기 일쑤다. 정부지원금을 ‘눈먼 돈’으로 여기는 도덕적 해이가 만연하고, 정부지원금 쟁탈과정에서 빚어지는 관관부패와 지역갈등의 폐해도 크다.

10. 다양한 코뮌정부형태

∘ 코뮌은 코뮌법의 범위 내에서 제각기 다양한 정부형태를 선택한다. 주민총회 중심의 직접민주주의 전통은 독일어권과 레토로만어권 코뮌에서 강하다. 반면 프랑스어권과 이탈리아어권 코뮌은 의회를 갖는 대의민주주의를 선호한다. 그러나 코뮌정부형태를 결정하는 가장 중요한 기준은 인구규모다. 일반적으로 인구 2만 명 미만의 작은 코뮌은 주민총회와 소수의 선출된 시간제 공무원으로 구성되며, 인구 2만 명 이상의 큰 코뮌은 별도의 의회와 행정사무를 처리하는 전업직원으로 구성된 집행부를 가진다.

<표 2-5> 작은 코뮌과 큰 코뮌의 정부형태

	작은 코뮌	큰 코뮌
입법기관	주민총회: 18세 이상의 주민이 참여하는 최고 입법기관으로서 매년 4-5회 개최	코뮌의회: 주민직선 의회와 주민투표․주민발의 등 직접민주제가 결합된 준(準)직접민주의 실행
	주민총회는 행정위원회와 주민이 제출한 의안을 결정하고 모든 주요 현안을 논의	코뮌의회의 주요 사안은 반드시 주민투표에 회부되며, 그 밖의 사안도 주민 청구로 주민투표에 회부 가능
행정위원회	행정위원회: 행정을 총괄적으로 감독·관장하는 동료제 집행기관으로서 주민이 직선한 5-10명의 행정위원으로 구성 ※ 단 네샤텔 캔톤의 코뮌에서는 예외적으로 코뮌의회가 행정위원을 선출
	행정위원은 보통 무보수 시간제로 근무하며, 행정위원의 정당소속은 중시되지 않음	행정위원은 소액의 보수를 받고 전일제로 근무하며, 행정위원의 정당소속은 다소 중시됨
행정	전부 또는 부분적으로 자원봉사자가 행정서비스 제공	직업공무원에 의한 전문행정이 이루어짐

11. 코뮌주민총회

∘ 2,324개 코뮌 중 약 5분의 4는 코뮌의 최고 입법기관으로 주민총회를 운영한다. 18세 이상(일부 캔톤에서는 16세 이상)의 주민은 매년 4-5회 열리는 주민총회에 참여할 권리를 갖는다. 일부 캔톤에서는 코뮌주민총회에 참여하는 것을 주민의 의무로 간주하여 불참하는 주민에게 소액의 벌금을 물리기도 한다. 일정 수의 유권자들이 의제를 선정해 주민총회 개최를 요구할 수 있다.

∘ 주민은 주민총회에 참석하여 행정위원을 비롯한 주요 공직자들을 선출하고 행정위원회와 주민이 제출한 의안과 주요 법안 및 청원을 결정한다. 주민은 주민총회에서 발안권을 행사할 수 있다. 그라우뷘덴 캔톤과 발레 캔톤에서는 코뮌주민총회가 열리는 현장에서 한 명의 유권자가 발안권을 행사할 수 있다. 취리히 캔톤과 니드봘덴 캔톤 등에서는 한 명의 유권자가 코뮌주민총회가 열리기 전에 코뮌행정위원회에 의안을 발의할 수 있다.

∘ 인구 2만 명 이상의 코뮌에서는 종종 입법권이 부분적으로 주민에 의해 선출된 코뮌의회의원에게 위임된다. 그러나 코뮌의회의 주요 결정은 반드시 주민투표에 회부된다. 이 밖에도 코뮌의회의 크고 작은 결정은 주민의 요구가 있는 경우 주민투표에 회부된다.

∘ 주민총회제도를 채택하는 코뮌은 거의 대부분 주민이 직선한 위원으로 구성되는 회계감사위원회를 둔다. 회계감사위원회는 집행기관의 활동에 대한 평가와 대안을 제시하고 총회 보고와 주민에 대한 의견제시 등을 통해 집행기관을 감시하고 주민권익을 보호하는 정치적 역할을 수행한다.

12. 코뮌의회

∘ 2,324개 코뮌 중 약 5분의 1에 해당되는 큰 코뮌은 주민총회와 함께 또는 주민총회를 대신해 의회를 둔다. 코뮌이 합병 등으로 규모가 커지면서 주민총회를 대신해 의회를 설치하는 경향이 있다. 그러나 의회를 폐지하고 주민총회를 부활시킨 사례도 있다. 코뮌의회의원은 캔톤이나 코뮌이 정한 선거방법에 따라 다수제나 비례대표제로 선출된다. 일반적으로 캔톤법은 코뮌이 코뮌의회의원의 선거방법을 코뮌이 자율적으로 선택하도록 규정한다.

∘ 코뮌의회의 의원정수는 대체로 코뮌인구에 비례하며 서부의 프랑스어권 코뮌이 동부의 독일어권 코뮌보다 많은 편이다. 다만 1만 명 이상 코뮌에서는 독일어권 코뮌의 의원정수가 많다. 이를테면 독일어권의 취리히, 바젤, 베른의 코뮌의원정수가 각각 125명, 130명, 80명인데 비해, 서부 프랑스어권 제네바와 로잔의 코뮌의원정수는 각각 80명과 100명이다.

∘ 코뮌의회의원은 전원 명예직이다. 코뮌의회의원의 약 절반은 정당과 관련을 맺지 않은 무소속이다. 전체 코뮌의 절반에 해당되는 1,000명 미만의 작은 코뮌의 의회의원이 정당원인 경우는 드물다.

스위스에서 15만 명의 스위스 선출직 공직자 중 대다수를 차지하는 의회의원은 모두 명예직이다. 국회의원조차 다른 생업을 가진 자원봉사자들로서 회의수당 등 최소한의 금전적 보상을 받는다.

∘ 코뮌의회의 권한은 코뮌에 따라 다양하다. 코뮌의회의 조례에는 일반적으로 경찰조례와 코뮌세금조례가 포함된다. 코뮌주민총회가 열리고 주민투표가 일상화된 스위스에서 코뮌의회의 입법활동은 활발하지 않다.

∘ 코뮌의회는 코뮌행정을 감시·감독하는 광범위한 권한을 행사한다. 예산을 채택하고 결산을 승인하며 일정 금액 이상의 지출에 대한 재정권을 행사한다. 토지이용계획, 도로, 광장, 공공건축물 등 사회기반시설의 설치에 관한 권한도 행사한다. 코뮌 소유 부동산의 건설·해체·취득·양도를 결정한다. 코뮌의회가 특정 코뮌공무원과 목사의 임명권을 행사하는 경우도 있다. 예컨대 네사텔 캔톤에서는 코뮌의회가 행정위원을 선임한다.

13. 코뮌행정위원회

∘ 코뮌의 행정위원회는 주민이 직접 선출한 5-10명의 행정위원으로 구성된 동료제 집행기관(collegiate executive)이다. 행정위원은 투표소 선거를 통해 선출되지만 주민총회를 운영하는 코뮌에서는 주로 주민총회에서 선출된다. 행정위원은 대다수 캔톤에서 다수대표제로, 주그 캔톤과 티치노 캔톤에서는 비례대표제로 뽑힌다. 행정위원의 임기는 4-5년이다.

∘ 코뮌수장은 ‘동료 중의 수석’(a primus inter pares)으로서 행정위원회 회의를 주재하고 코뮌정부를 대외적으로 대표하며 작은 코뮌의 경우에 주민총회 의장 역할을 수행하기도 하지만 이밖에는 다른 행정위원과 동일한 권한을 갖는다. 코뮌수장은 스위스 전통에 따라 각 행정위원이 1년씩 윤번제로 맡는다. 2년 또는 4년 임기의 코뮌수장의 연임은 금지된다.

∘ 코뮌행정위원회는 다양한 정치집단을 참여시키고 위원의 전문지식을 얻기 위해 산하에 집행기능을 담당하는 위원회, 예컨대 예산을 작성하는 재정위원회나 사회부조위원회 등을 둘 수 있다. 흔히 코뮌행정위원회 산하 위원회의 위원장은 행정위원이 맡고 위원은 행정위원회가 선출한다.

14. 작은 정부와 공직자원봉사

∘ 작은 코뮌이 큰 어려움 없이 기초정부로서 살림을 꾸려나가는 비결은 작은 정부를 유지하고 공직자원봉사(Milizverwaltung)를 적극 활용하는 데 있다. 현재 스위스 전체 코뮌공무원은 약 18만 명인데, 최대도시 취리히시의 공무원은 2만 명에 달하지만, 인구 5백 명 이하의 초미니 코뮌의 행정공무원은 흔히 단 두 명뿐이다. 코뮌의 규모가 클수록 행정인력도 늘어난다. 이밖에 공기업 등 외곽조직과 학교에 근무하는 코뮌공무원이 있다.

∘ 주 몇 시간에서 며칠에 이르기까지 자원봉사로 공무를 수행하는 전통은 연방‧캔톤‧코뮌에 두루 일상화되어 있지만 코뮌 수준에서 가장 두드러진다. 작은 코뮌의 대다수 공무원은 아주 적은 수당을 받는 시간제 자원봉사자다. 현재 코뮌정부 공무원 중 94%가 다른 생업을 가지면서 시간제 자원봉사로 공직을 수행한다. 주민 1천 명 미만의 초미니 코뮌은 보통 전임직원이 행정관과 서기 단 두 명뿐이고, 나머지 선출직 행정위원들을 비롯해 사회서비스요원, 소방대원, 토지이용계획위원, 교직원 등은 모두 시간제 직원이나 자원봉사자다. 전일제로 근무하며 제대로 봉급을 받는 공무원들은 인구 5만 명 이상의 큰 코뮌에서나 볼 수 있다.

<표 2-6> 코뮌 규모에 따른 행정위원의 근무형태 (2008년)

(단위: 명/%)

	5백 미만	5백 - 2천	2천 - 5천	5천 - 1만	1만 - 2만	2만 이상	계
명예직	87.5	87.5	77.6	72.0	52.0	4.8	81.5
반일제	12.5	12.3	20.3	24.0	42.1	47.9	16.7
전일제	0.0	0.3	2,1	3.9	5.9	47.3	1.8
계	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0

∘ <표 2-6>은 코뮌행정위원의 근무형태를 코뮌의 규모에 따라 명예직과 반일제 및 전일제로 구분한 것이다. 스위스 전체 코뮌의 16,200명에 달하는 행정위원 중 280명(2%)은 전일제로, 2,700명(17%)은 반일제로, 나머지는 명예직으로 근무한다. 코뮌정부 수장 중 80%도 시간제 공무원이다.

15. 특별한 형태의 코뮌

∘ 코뮌구역을 관할하는 통상적 의미의‘정치적 코뮌’이외에도 아직 여러 코뮌에 역사적 유산으로 존치되어온 스위스 특유의 출신코뮌이 있다는 사실은 이미 앞에서 언급했다. 출신코뮌은 거주지와 상관없이 고향연고권에 근거해 구성원 자격이 주어지는 인적 사단법인으로서 재산을 관리하고 구성원을 부조하는 역할을 수행한다.

∘ 스위스에는 이밖에도 교회코뮌, 학교코뮌, 삼림코뮌 등이 있다. 교회코뮌은 정치적 코뮌과 마찬가지로 조세권을 행사한다. 학교코뮌과 삼림코뮌은 종합행정 서비스를 제공하는 정치적 코뮌과 별도로 초중등 교육과 산림자원관리를 위해 설립된 공법인이다. 학교코뮌은 취리히, 드루가우, 장크트갈렌, 아펜젤내곽, 니드봘덴 등 5개 캔톤에 존재한다. 학교코뮌에 소속한 주민은 학교의회의원과 학교관리자를 선출한다. 학교코뮌 수는 그동안 상호합병이나 정치적 코뮌에 통합되어 감소되었지만 아직 3백여 개 남아 있다.

참고문헌

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기타 인터넷 자료

제3장 시르나흐 지방자치와 주민

안권욱(고신대학교 교수)

제1절 시르나흐

◦ 시르나흐(Sirnach)는 헌법과 법률이 정하는 범위 내에서 정치․행정적 자치권을 가진 투르가우 주(Kanton Thurgau)의 보통지방자치단체들 중 하나이다. 시르나흐의 전체 주민은 2014년 12월 현재 7,496명으로 투르가우 주의 자치단체들 중 8번째로 큰 자치단체이다. 이들 중 스위스 인이 5,406명으로 전체의 약 77%, 외국인이 1,690명으로 전체의 약 23%를 차지하고 있다.

투르가우 주에서 인구 규모가 가장 큰 지역은 주의 수도인 프라우엔펠트(Frauenfeld)로 2014년 기준 24,409명이다.

<표 3-1> 시르나흐 인구 규모(2014년 12월 31일)

구분	인구 수(명)	비율(%)
총 인구	7,496	100
스위스인	5,406	77
외 국 인	1,690	23

◦ 보통지방자치단체인 시르나흐는 공간적으로는 다섯 개의 자연마을을 포함하고 있다. 총 면적은 1,242ha이다. 각 자연마을 별로 그 면적과 인구수를 살펴보면, 시르나흐 마을이 555ha의 면적에 5,882명이 거주하고 있어, 그 규모가 가장 큰 마을이다. 부쓰빌(Busswil)․니텐하이트(Littenheid)는 그 면적이 각각 318ha, 164ha이며, 이들 두 마을에 거주하고 있는 주민은 890명이다. 비치콘(Wiezikon) 마을은 181ha의 면적에 532명의 주민이 거주하고 있다. 호르벤(Horben) 마을은 24ha의 면적에 83명의 주민이 살고 있어, 시르나흐 자치단체에 있어 면적과 인구수가 가장 작은 마을에 해당한다.

<표 3-2> 시르나흐 자연마을의 면적과 인구 수(2014년 12월 31일)

구분	면적(ha)	인구 수(명)
총계	1,242	7,496
Sirnach	555	5,882
Busswil․Littenheid	318/164	890
Wiezikon	181	532
Horben	24	83

◦ 시르나흐는 아름다운 자연과 현대화된 산업 및 문화 인프라 그리고 외부와의 접근 용이성 등으로 수준 높은 주거의 질적 환경을 갖추고 있다. 시르나흐 주민들은 문화적, 사회적, 정치적으로 높은 삶의 질을 향유하고 있는 고장이다. 특히 시르나흐의 오페라극단 "Maske in Blau"는 85년의 역사적 전통을 자랑하는 유명한 지역 예술기관이다. 이 극단은 초기에 남성합창단(Männerchor)로 시작했는데, 1955년에 현재의 오페라(Operette)극단으로 다시 탄생하게 되었다.

<그림 3-1> 게마인데 시르나흐와 오페라극단 Maske in Blau

제2절 지방자치

1. 투르가우 주와 주정부

◦ 투르가우 주(Kanton Thurgau)는 1803년 현재의 스위스연방에 하나의 주로 편입(Beitritt zum Bund)되었다. 그 이전인 합스부르그(Habsburg)시절 투르가우 지역은 독일 콘스탄츠(Konstanz)의 정치행정구역에 속해있었다. 투르가우는 스위스의 북동부에 위치하고 있는데, 북쪽으로는 독일의 콘스탄츠 보덴제(Bodensee) 및 라인강(Rhein)의 상류와 인접하고 있다. 투르가우 주의 주요 현황을 살펴보면 <표 3-3>과 같다.

<표 3-3> 투르가우 주의 주요 현황

구분	내용	구분	내용
연방편입	1803년	주민 수	261,992명(2014.12.31. 기준)
주 수도	프라우엔펠트(Frauenfeld)	게마인데 수	80개
공식 언어	독일어	외국인비율	24.2%(2015.12.31. 기준)
면적	991㎢ 이 면적은 투르가우 주에 속하는 보덴제(Bodensee)의 면적과 운트제(Untersee)의 면적 128㎢를 포함한 면적이다. 이들 호수의 면적을 제외한 투르가우 주의 면적은 863㎢이다.	실업율	2.9%(2015.12.31. 기준)

◦ 투르가우 주의 수도(Hauptort)는 프라우엔펠트(Frauenfeld)이며, 공식 언어(Amtssprache)는 독일어이다. 면적은 약 991㎢에 달하며, 주민 수는 2014년 12월 31일을 기준으로 총 261,992명이고, 이들 중 외국인의 비율은 2015년 12월 31일 기준으로 약 24.2%이다. 투르가우 주에서 정치적 게마인데인 보통지방자치단체의 수는 모두 80개이다. 이 지역의 실업율은 2015년 12월 31일을 기준으로 약 2.9% 수준이다.

◦ 투르가우 주정부는 입법부인 주의회(Grosser Rat), 행정부인 주정부(Regierungsrat), 사법부인 법원(Gericht)으로 구성되어 있다. 이들 주정부기관들의 구성에 대한 사항을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 입법부인 주의회이다. 주의회는 국민의 직접선거에 의해 선출된 130명의 의원으로 구성된다. 주의회의원의 임기는 4년이며, 다섯 개로 구분된 주정부의 행정관할구역(Bezirk)을 기준으로 한 선거구에서 비례대표 선거방식에 의해 선출된다. 주의회는 여름철에는 프라우엔펠트(Frauenfeld)에서 그리고 겨울철에는 바인펠덴(Weinfelden)에서 회의가 개최된다. 즉, 주의회의 개최지역이 하계 6개월과 동계 6개월, 각각 다른 지역에서 개최되고 있다.

주헌법 제20조 제1항에서 1호에서 "Das Volk wählt die Mitglieder des Grossen Rates"라 규정하여, 주의회 의원이 국민의 직접선거에 의해 선출․구성되는 것을 명확히 하고 있다.

주헌법은 주의회의원의 임기를 특별히 구분하여 규정하고 있지는 않지만, 주정부 기관의 조직구성 원칙을 규정하고 있는 제4장 제1절 제32조에서 "국민이나 주의회에 의해 선출된 사람이나 기관구성원의 임기는 4년으로 한다(Die Amtsdauer der Personen und Behördenmitglieder, die vom Volk oder vom Grossen Rat gewählt werden......., beträgt vier Jahre.)"라고 규정하고 있다.

주헌법 제56조는 "주의 구역을 다섯 개 행정관할구역으로 나눈다.(Das Kantonsgebiet ist in fünf Bezirke eingeteilt.)"라고 규정하고 있다.

주헌법 제20조 제3항 1호는 "주의회의원의 선거구는 주정부의 행정관할구역으로 한다.(Wahlkreis ist der Bezirk für die Mitglieder des Grossen Rates.)"라고 규정하고 있다.

주헌법 제20조 제4항은 "주의회의원은 비례방식에 의해 선출된다.(Der Grosse Rat wird nach dem Verhältnisverfahren gewählt.)라고 규정하고 있다.

주헌법 제33조 제2항은 "Der Grosse Rat tagt im Sommer in Frauenfeld, im Winter in Weinfelden."이라 규정하여, 주의회의 개최지역을 하계와 동계로 구분하여 각기 다른 지역에서 개최하도록 하고 있다.

◦ 둘째, 행정부인 주정부이다. 주정부는 다섯 명의 위원으로 구성되며, 합의제기관(Kollegialbehörde)의 특성을 갖고 있다. 이들 주정부위원(Regierungsratsmitglieder)은 국민의 직접선거에 의해 선출되는데, 선거구를 두고 있지 않으며, 주정부관할 구역 전체가 하나의 선거구가 된다. 임기는 주헌법 제4장 제1절의 주정부기관구성의 원칙에 준해 주의회의원과 같이 4년이다. 여기서 주지사(Präsident)와 부지사(Vizepräsident)는 국민의 직접선거에 의해 선출된 주정부위원들 중에서 주의회가 1년의 임기로 선출하며, 다음 해에 연임할 수 없다. 5명의 주정부위원들 외에 주정부 내각사무처(Staatskanzlei)의 행정수반인 주정부사무총장(Staatsschreiber)이 있다. 이 주정부사무총장 역시 주의회가 선출한다. 다섯 명의 정부위원은 다섯 개 주정부 부처(fünf Departemente)의 장관이 된다. 여기서 주정부사무총장은 행정부서뿐만 아니라, 주의회의 업무를 지원하는 기능을 수행한다.

주헌법 제41조 제1항은 "주정부가 다섯 명의 위원으로 구성된다.(Der Regierungsrat besteht aus fünf Mitglieder)"고 규정하고 있으며, 동조 제2항은 "주정부가 합의제기관(Er handelt als Kollegialbehörde.)"으로 규정하고 있다.

주헌법 제20조 제1항 제2호에서 "Das Volk wählt die Mitglieder des Regierungsrates."라 규정하여, 주정부위원이 국민의 직접선거에 의해 선출․구성되는 것을 밝히고 있다.

주헌법 제20조 제3항 제2호는 "주정부위원의 선거구는 주이다.(Wahlkreis ist der Kanton für die Mitglieder des Regierungsrates....)"라고 규정하고 있다.

주헌법 제38조 제1항은 "주의회가 1년의 임기로 주지사와 부지사를 선출한다.(Der Grosse Rat wählt für die Dauer eines Jahres den Präsidenten und den Vizepräsidenten des Regeirungsrates.)"고 규정하고 있다. 동시에 동조동항의 두 번째 문장에서 "주지사는 다음 해에 다시 선출될 수 없다.(Der Präsident ist für das folgende Jahr nicht wiederwählbar.)"라고 규정하고 있다.

주헌법 제38조 제2항은 "주의회가 주정부사무총장을 선출한다.(Er wählt der Staatsschreiber.....)"고 규정하고 있다.

◦ 셋째, 사법부인 법원이다. 투르가우 주에는 고등법원(das Obergericht), 구역법원들(die Bezirksgerichte), 행정법원(das Verwaltungsgericht), 치안판사들(die Friedensrichter) 등이 있다. 주헌법 제51조 제2항은 이들 법원의 조직과 운영 등에 관한 사항은 법률로 정한다고 규정하고 있다. 그런데 투르가우 주의 경우, 구역법원의 법원장, 법관 그리고 치안판사 등은 국민의 직접선거에 의해 선출․구성된다고 주헌법 제20조 제1항 4호와 6호는 규정하고 있다. 그러나 고등법원장과 고등법원법관은 주의회에 의해 선출된다. 이들 법원이 위치하는 곳은 법률로 정하도록 하고 있다.

주헌법 제20조 제1항 4호는 "Das Volk wählt die Präsidenten, Mitglieder und Ersatzmitglieder der Bezirksgerichte."라 규정하고 있다. 또한 6호는 "Das Volk wählt die Friedensrichter."라 규정하고 있다.

주헌법 제33조 제4항은 "Der sitz der kantonalen Gerichte wird durch das Gesetz bestimmt."라 규정하고 있다.

<표 3-4> 주정부기관의 구성 및 방식

기관		대표자 수	선출․구성방식	임기	선거구
입법부	주의회 (Grosser Rat)	130	국민직선의 비례대표	4	5개 (5개 Bezirk)
행정부	정부위원 (Regierungsrat)	5	국민직선의 비교다수대표	4	주 관할구역 전체
	주지사	1	정부위원 중 주의회가 선출	1	-
	부지사	1	정부위원 중 주의회가 선출	1	-
	주정부사무총장	1	주의회가 선출	4	-
사법부	고등법원장․법관	법원장 1인, 직업법관 5인, 대체법관 4인	주의회가 선출	4	-
	구역법원장․법관	-	국민직선의 비교다수대표	4
	치안판사	-	국민직선의 비교다수대표	4	-

2. 게마인데와 단체자치권

1) 주의 관할구역(Bezirk)과 게마인데 현황

◦ 투르가우 주의 지역은 다섯 개의 행정관할구역으로 구분하고 있으며, 정치․행정의 자치권한이 부여된 80개의 보통지방자치단체인 정치적 게마인데(politische Gemeinde)가 있다. 다섯 개의 주정부 행정관할구역별로 게마인데의 현황을 살펴보면, 관할구역 아른본(Arbon)은 인구수 53,826명에 암리스빌(Amriswil), 로만스호른(Romanshorn) 등 12개의 정치적 게마인데를 포함하고 있다. 관할구역 프라우엔펠트(Freuenfeld)는 인구수 64,374명에 디쎈호펜(Diessenhofen), 스테크보른(Steckborn) 등 23개의 정치적 게마인데가 있다. 관할구역 크로이쯔링엔(Kreuzlingen)은 인구수 45,766명에 에르마팅엔(Ermatingen), 테게르빌엔(Tägerwilen) 등 14개의 정치적 게마인데가 있다. 관할구역 뮌흐빌엔(Münchwilen)은 인구수 44,847명에 시르나흐(Sirnach), 아도르프(Aadorf) 등 13개의 정치적 게마인데가 있다. 관할구역 바인펠덴(Weinfelden)은 인구수 53,179명에 비쉬오프스첼(Bischofszell), 술겐(Sulgen) 18개의 정치적 게마인데를 포함하고 있다.

<그림 3-2> 투르가우 주(Kanton)와 게마인데

2) 헌법상 게마인데의 자치권

◦ 연방헌법은 게마인데 자치권의 구체적 사항을 직접 규정하고 있지 않다. 그러나 연방헌법은 게마인데의 자치권을 인정하고 있으며, 그 구체적 사항을 각 주의 법률에 위임하고 있다. 즉, 연방헌법 제50조 제1항은 "게마인데의 자치권은 주법률이 정하는 바에 따라 보장된다."고 규정함으로써 실질적 게마인데 자치권은 주의 헌법과 법률에 의해 보장되는 것이다. 또한 연방헌법 제50조 제2항은 "연방정부는 그 행위를 함에 있어 게마인데에 미치는 영향을 고려해야 한다."라고 규정하여, 게마인데를 적극적으로 고려한 연방정부의 정치․행정적 행위를 연방헌법상 의무화하고 있다.

연방헌법 제50조 제1항은 "Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet."라 규정하고 있다.

연방헌법 제50조 제2항은 "Der Bund beachtet bei seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden."라고 규정하고 있다.

◦ 투르가우 주의 헌법은 제5장 제2절에서 게마인데의 자치권을 밝히고 있다. 주헌법은 우선 제57조에서 게마인데의 위상(Stellung), 종류(Arten), 임무(Aufgaben) 등을 명확히 하고 있다. 제57조 규정에 의하면, 게마인데는 공법상의 독립된 기관이다. 또한 이 규정에 따라 투르가우 주의 게마인데 종류는 정치적 게마인데(politische Gemeinde), 학교게마인데(Schulgemeinde), 시민게마인데(Bürgergemeinde) 등을 인정하고 있다. 동조 제2항에서는 정치적 게마인데의 임무를 그리고 제3항에서는 학교게마인데의 임무를 규정하고 있다. 이 규정에 의하면, 정치적 게마인데는 자기 지역의 임무를 수행할 권한을 가지며, 학교게마인데는 학교 및 교육과 관련한 임무에 대한 권한을 가진다. 특히, 정치적 게마인데는 시민권의 지주로 규정하여, 기능수행상 게마인데의 위상을 높게 설정하고 있다.

주헌법 제57조 제1항은 "Die Gemeinden sind selbständige Körperschaften des öffentlichen Rechtes."라 규정하여 게마인데의 위상을 명확히 하고 있다.

시민게마인데는 형식적으로 만 그 규정을 설치하고 있을 뿐이며, 자치행정의 실질적 기능이 없으므로 본 보고서에서는 제외하였다.

주헌법 제57조 제2항은 "Die politische Gemeinden erfüllen die örtlichen Aufgaben, ............................"이라 규정하여 그 임무를 명확히 하고 있다.

주헌법 제57조 제3항은 "Die Schulgemeinden erfüllen die Aufgaben des Schul- und Bildungswesens."라 규정하여, 학교게마인데의 임무를 규정하고 있다. 그런데 이 학교게마인데의 설치(Stellung), 조직(Organisation), 구역(Einzugsgebiet) 등은 법률로 정하도록 하고 있다.

<표 3-5> 투르가우 주의 헌법상 게마인데의 위상, 종류, 임무 등의 보장

구분		보장적 규정	참고
위상		공법상의 독립된 기관	제57조 제1항
종류		정치적 게마인데, 학교게마인데, 시민게마인데	제57조 제2항, 제3항, 제4항
임무	정치적 게마인데	지역의 임무수행 권한	제57조 제2항
	학교게마인데	학교 및 교육관련 임무수행 권한	제57조 제3항

◦ 주헌법 제58조는 게마인데의 존립(Bestand)과 구역(Gebiet) 등에 관한 사항을 규정하고 있다. 정치적 게마인데의 존립은 헌법의 범위 내에서 보장하고 있다. 만약 정치적 게마인데의 존립과 구역을 변경하고자할 경우에는 당해 게마인데 스스로의 결정이 요구된다. 여기서 게마인데의 존립의 변경은 게마인데의 결정과 함께 주의회의 승인이 요구된다. 뿐만 아니라, 구역의 변경은 게마인데의 결정과 함께 주정부위원의 승인이 요구된다.

주헌법 제58조 제1항은 "Der Bestand der politischen Gemeinden ist im Rahmen der Verfassung gewährleistet."라 규정하여, 게마인데의 존립을 보장하고 있다.

주헌법 제58조 제2항은 "Änderungen im Bestand politischer Gemeinden bedürfen deren Zustimmung und der Genehmigung durch den Grossen Rat." 제3항은 "Änderungen im Gebiet politischer Gemeinden bedürfen deren Zustimmung und der Genehmigung durch den Regierungsrat."라 규정하고 있다.

<표 3-6> 투르가우 주의 헌법상 게마인데의 존립과 구역 등의 보장

구분	보장적 규정	참고
존립	정치적 게마인데의 존립 보장	제58조 제1항
존립의 변경	게마인데 스스로의 결정과 주의회의 승인	제58조 제2항
구역의 변경	게마인데 스스로의 결정과 주정부위원의 승인	제58조 제3항

◦ 주헌법 제59조는 자치조직권, 자치입법권, 자치인사권, 자치재정권, 자치행정권 등 게마인데 자치․행정 운영상의 실질적 자치권을 규정하고 있다. 첫째, 자치조직권에 관한 보장적 규정이다. 주헌법은 가장 먼저 정치적 게마인데가 헌법과 법률의 범위 내에서 그들의 조직을 자유롭게 결정할 수 있다고 규정함으로써 게마인데의 자치조직권을 명확히 밝히고 있다.

주헌법 제59조 제1항은 "Die politischen Gemeinden bestimmen ihre Organisation im Rahmen von Verfassung und Gesetz frei."라 규정하고 있다.

◦ 둘째, 자치입법권에 대한 보장 규정이다. 주헌법은 게마인데가 조례(Gemeindeordnung)를 제정할 수 있는 권한을 부여하고 있다. 그런데 투르가우 주에서 조례의 제정은 국민투표(Volksabstimmung) 즉, 주민투표에 의하도록 하고 있다. 동시에 주민투표에 의한 조례제정은 주정부위원으로부터의 승인을 요구하고 있다.

스위스의 경우, 지방자치단체의 조례를 "Gemeindeordnung"으로 규정하고 있다. 이는 독일이 조례를 "Satzung"으로 그리고 "Gemeindeordnung"을 지방자치법으로 규정하고 있는 것과는 용어상 차이가 있다. 스위스에서 지방자치법은 "Gesetz über die Gemeinden"으로 규정하고 있다.

스위스의 경우, 주정부 차원에서 시민권자는 국민(Volk)으로 규정하고 있다. 그러므로 스위스 주정부 차원의 국민 개념을 우리나라에 적용하면, 주민으로 보아야 한다. 따라서 본 보고서에서는 투르가우 주의 헌법에서 국민투표로 규정한 것을 우리나라에 비추어 주민투표로 규정하였다. 이러한 기본 개념에서 스위스의 정치문화의 정서를 알 수 있는데, 스위스 사람들에게 있어 국가라고 하면 일차적으로 주(Kanto)를 지칭하는 것이 일반적이다.

◦ 셋째, 자치인사권에 대한 보장 규정이다. 주헌법은 게마인데가 독립적으로 그들의 기관(Behörde)을 선출하고, 종사자인 공무원의 고용관계(Dienstverhältnis ihres Personals)를 독립적으로 규정할 수 있다고 명시하고 있다. 이 규정을 통해 투르가우 주의 게마인데들은 자치조직권 뿐만 아니라, 자치인사권을 향유하게 되는 것이다.

주헌법 제59조 제3항은 "Die Gemeiden wählen ihre Behörden, regeln das Dienstverhältnis ihres Personals,......, selbständig."라 규정하고 있다.

◦ 넷째, 자치재정권에 대한 보장 규정이다. 주헌법은 게마인데는 독립적으로 그들의 재정(Finanzhaushalt)을 운영한다고 규정하고 있다. 이 규정에 의해 투르가우 주의 게마인데는 자치재정권을 행사하게 되는 것이다.

주헌법 제59조 제3항은 "Die Gemeinden ........., führen ihren Finanzhaushalt.................., selbstständig."라 규정하고 있다.

◦ 다섯째, 자치행정권에 대한 보장 규정이다. 주헌법은 게마인데는 독립적으로 그들의 임무(Aufgaben)를 이행한다고 규정하고 있다. 이 규정을 통해 투르가우 주의 게마인데는 자치행정권을 부여 받게 되는 것이다.

주헌법 제59조 제3항은 "Die Gemeinden............., erfüllen die Aufgaben im eigenen Bereich selbständig."라 규정하고 있다.

<표 3-7> 투르가우 주의 헌법상 게마인데 자치․행정 운영상의 보장

구분	보장적 규정	참고
자치조직권	헌법과 법률의 범위 내에서 게마인데 조직의 자유로운 결정권한	제59조 제1항
자치입법권	주민투표에 의한 조례제정권한, 조례의 주정부위원의 승인	제59조 제2항
자치인사권	게마인데 기관의 독립적 선출, 게마인데 종사자인 공무원의 독립적 고용관계에 대한 결정권한	제59조 제3항
자치재정권	게마인데의 독립적 재정운영권한	제59조 제3항
자치행정권	게마인데의 독립적 임무 이행권한	제59조 제3항

3. 시르나흐의 자치․행정기관

◦ 게마인데 시르나흐의 자치․행정 기관은 투르가우 주의 헌법과 지방자치법의 범위 내에서 시르나흐의 조례에 준해 자치․행정 기관은 구성된다. 시르나흐의 조례를 중심으로 자치․행정 기관(이하: 기관)을 살펴보면 다음과 같다.

◦ 게마인데 시르나흐의 기관(Organ)은 크게 세 개의 기관으로 구분할 수 있다. 그 하나는 게마인데의 최고기관(Oberstes Organ)인 유권자(Stimmberechtigten)이다. 다른 하나는 유권자들에 의해 선출된 게마인데의 대의기관(Behörden)이다. 또 다른 하나의 기관은 게마인데의 직업 공무원(Gemeindepersonal)이다. 이들 기관을 도식화하면 <그림 3-3>과 같다.

시르나흐의 조례는 유권자를 게마인데의 최고기관으로 직접 명시하고 있지 않다. 하지만 투르가주 주의 지방자치법 제2조 제1항에서 유권자를 게마인데의 최고기관으로 규정하고 있으며, 게마인데 시르나흐의 실재 자치행정에 있어 최고의결기관으로서의 기능을 유권자가 직접 수행하고 있다. 지방자치법 제2조 제1항은 "Die Gesamtheit der Stimmberechtigten ist das oberste Organ der Gemeinde."라고 규정하고 있다.

투르가우 주의 지방자치법 제2조에서는 최고기관을 유권자전체(Gesamtheit der Stimmberechtigten)라 규정하고 있지만, 시르나흐 조례에서는 단지 유권자들(die Stimmberechtigten)이라 규정하고 있다.

<그림 3-3> 게마인데 시르나흐의 조례상 기관

◦ 첫째, 유권자이다. 유권자는 게마인데의 최고기관으로서 의결기관의 기능을 수행하고 있다. 게마인데 의결기관으로서 유권자의 기능은 주의 법률이 부여한 권한에 따라 수행되는 것이다. 여기서 유권자의 의결기능 수행 방식을 시르나흐 조례 제7조는 제도적으로 크게 둘로 구분하고 있다. 그 하나는 투표(Urne)를 통한 의결기능 수행방식이고, 다른 하나는 게마인데총회(Gemeindeversammlung)를 통한 의결기능 수행방식이다.

유권자는 지방의회와 같은 기능을 수행 한다는 것을 의미 한다.

시르나흐 조례 제7조는 "Die Stimmberechtigten üben ihre Rechte gemäss kantonaler Gesetzgebung an der Urne oder an der Gemeindeversammlung aus."라 규정하고 있다.

◦ 시르나흐 자치행정기관의 구성과 관련한 유권자의 기능은 투표를 통해 수행되고 있다. 시르나흐 조례상 유권자의 직접 투표에 의해 구성되는 자치․행정기관은 자치단체장(Gemeindeammann)과 시정부위원(Mitglieder des Gemeinderates), 학교위원회위원장(Präsident)과 학교위원회위원(Mitglieder der Schulkommission), 업무․회계감사위원회위원(Mitglieder der Geschäfts- und Rechnungsprüfungskommission) 그리고 선거사무소의 위원들(Wahlbüro) 등 여섯 개의 기관들이다. 이들 기관들 중 선거사무소의 위원들은 게마인데총회에서 투표로 선출하여 구성하도록 하고 있다.

◦ 둘째, 대의기관이다. 업무․회계감사위원회를 제외한, <그림 3-3>의 모든 대의기관들은 게마인데 시르나흐의 집행기관으로 규정할 수 있다. 시정부위원은 게마인데 시르나흐의 최고집행기관(Exekutive)이며, 7명의 위원과 1명의 사무총장(Gemeindeschreiber) 총 8명으로 구성되어 있다. 그리고 이들 각 위원들은 게마인데 각 행정부서의 장으로서 각 부서의 행정사무를 책임지고 있다. 시장은 모든 행정부서를 총괄하는 게마인데 행정의 수반이며, 대외적으로 게마인데를 대표(Gemeindepräsident)한다. 뿐만 아니라, 시장은 시정부위원과 게마인데총회의 의장(Vorsitz)의 권한 및 기능을 수행한다.

◦ 학교위원회는 시정부위원과 함께 게마인데의 주요한 집행기관이다. 학교위원회는 주정부의 법률에 따른 학교의 주요 사항에 대한 권한을 갖고 있다. 또한 학교위원회는 한편으로 학교운영을 감독하고, 다른 한편으로 계획을 승인함과 동시에 필요한 명령(Weisung)을 발하기도 한다. 학교위원회위원장은 학교위원회의 회의를 주재하고, 학교를 대표한다.

학교위원회위원의 수에 대해 시르나흐 게마인데 조례는 직접 명시하고 있지 않다.

◦ 업무․회계감사위원회는 다섯 명의 위원으로 구성된다. 업무․회계감사위원회의 주된 기능은 부기(Buchhaltung)와 연간회계의 심사에 있다. 또한 위원회는 시정부위원, 각종 위원회(Kommissionen), 게마인데행정의 권한정지와 관련한 사항의 심사를 주요 기능으로 하고 있다.

◦ 학교위원회와 업무․회계감사위원회 외에 게마인데 시르나흐에는 2015년 현재 다수의 위원회가 있다. 이들 위원회는 의결권의 유․무에 따라 의결권이 있는 위원회와 의결권이 없는 위원회로 구분할 수 있다. 의결권이 있는 위원회는 건축위원회(Baukommission), 임대차위원회(Schlichtungsbehörde für das Mietwesen), 후생위원회(Fürsorgekommission), 녹지․경관보호보존위원회(Flur-, Landschaftsschutz- und Unterhaltungskommission) 등이 있다. 그 외에 의결권이 없는 위원회로는 청소년위원회(Jugendkommission), 안전위원회(Sicherheitskommission), 도서관위원회(Bibliothekskommission), 묘지위원회(Friedhof- kommission) 등을 설치하고 있다.

◦ 선거사무소는 자치단체장으로서 시장과 사무총장 그리고 주민의 직접 선거에 의해 선출된 14명의 위원으로 구성된다. 여기서 시장과 사무총장은 문서보관자의 역할을 수행하게 된다. 선거사무소는 법률의 규정에 따라 선거 및 투표를 지휘하게 된다.

◦ 셋째, 공무원은 게마인데 스스로 임용을 하며, 시정부위원이 규정하고 있는 업무조건과 회계연도 정해지는 급료에 의해 고용된다. 2015년 현재 시르나흐에는 8개의 행정부서가 있는데, 이들 각 행정부서에서 공무원은 행정실무를 담당하게 된다.

4. 시르나흐의 자치․행정기능

◦ 게마인데 시르나흐의 자치․행정기능은 크게 10개 분야로 구분할 수 있다. 첫째, 일반 행정과 안전 분야이다. 일반 행정 분야는 게마인데총회, 선거, 시정부위원, 시의 본청행정, 건설행정, 시청청사 및 공유재산의 관리 및 운영 등과 관련한 사무를 포함하고 있다. 안전 분야는 토지등기 및 측량, 소송, 소방, 재난 및 위험관리, 시민보호지역관리 등과 관련한 것을 주요 사무로 하고 있다.

◦ 둘째, 교육과 문화․여가 분야이다. 교육 분야는 유치원, 초등학교, 중학교, 학교시설, 학교행정, 교육관련 사항 등을 주요 사무로 하고 있다. 문화․여가 분야는 문화육성 및 여가, 학교도서관과 자치단체도서관의 관리․운영, 문화제보호, 언론, 주차시설과 산책로, 스포츠, 수영장의 관리․운영 등의 사무를 포함하고 있다.

<표 3-8> 게마인데 시르나흐 자치․행정의 기능분야

번호	기능분야	주요 개별 기능의 예
0	일반 행정 (Allgemeine Verwaltung)	게마인데총회, 선거, 시정부위원, 시의 본청행정, 건설행정, 시청청사 및 공유재산의 관리․운영 등과 관련한 사무
1	안전 (öffentliche Sicherheit)	토지등기 및 측량, 소송, 소방, 재난 및 위험관리, 시민보호지역관리
2	교육 (Bildung)	유치원, 초등학교, 중학교, 학교시설, 학교행정, 교육관련 사항
3	문화․여가 (Kultur․Freizeit)	문화육성 및 여가, 학교도서관과 자치단체도서관의 관리․운영, 문화제보호, 언론, 주차시설과 산책로, 스포츠, 수영장의 관리․운영
4	건강 (Gesundheit)	요양원, 전염병, 알코올 및 약물중독, 학교건강관리, 식료품검사, 기타 질병예방
5	사회복지 (Soziale Wohlfahrt)	사회보험관리, 건강보험, 청소년보호, 탁아소, 점심식사서비스, 노인돌봄, 공공부조, 노동사무소, 이민자지원, 기타 사회복지관련 사항
6	교통 (Verkehr)	주정부도로의 관리, 자치단체도로, 광역대중교통, 지역교통회사의 운영
7	환경․공간 (Umwelt․Raumordnung)	수자원, 하수처리, 쓰레기처리, 묘지․장례, 자연보호, 공간배치
8	경제 (Volkswirtschaft)	농업 및 농경영과 토지육성, 식물재배, 녹지 및 숲길의 보전과 배수시설, 임업, 산업 및 상공업, 무역, 관광 및 마케팅, 수렵 및 어업, 전기, 기타 에너지
9	재정․세금 (Finanzen․Steuern)	재정운영과 세금징수 등과 관련한 사무

◦ 셋째, 건강과 사회복지 분야이다. 건강 분야는 요양원, 전염병, 알코올 및 약물중독, 학교건강관리, 식료품검사, 기타 질병예방 등을 주요 사무로 하고 있다. 사회복지 분야는 사회보험관리, 건강보험, 청소년보호, 탁아소, 점심식사서비스, 노인돌봄, 공공부조, 노동사무소, 이민자지원, 기타 사회복지관련 사항 등을 주요 사무에 포함하고 있다.

◦ 넷째, 교통과 환경․공간 분야이다. 교통 분야는 주정부도로의 관리, 자치단체도로, 광역대중교통, 지역교통회사의 운영 등을 핵심 사무로 하고 있다. 환경․공간 분야는 수자원, 하수처리, 쓰레기처리, 묘지․장례, 자연보호, 공간배치 등을 주요 사무로 하고 있다.

◦ 다섯째, 경제와 재정․세금 분야이다. 경제 분야는 농업 및 농경영과 토지육성, 식물재배, 녹지 및 숲길의 보전과 배수시설, 임업, 산업 및 상공업, 무역, 관광 및 마케팅, 수렵 및 어업, 전기, 기타 에너지 등을 주요 사무에 포함하고 있다. 재정․세금 분야는 재정운영과 세금징수 등과 관련한 사무를 그 핵심 기능으로 하고 있다.

◦ 이들 10개 기능 분야의 비중을 2016년 지출예산의 규모를 기준으로 분석하면, 교육 분야가 약42%로 가장 큰 비중을 차지하고 있다. 다음이 사회복지 분야로 약16% 그리고 세  번째가 일반 행정 분야로 약12%를 차지하고 있다. 가장 작은 비중을 차지하고 있는 분야가 경제 분야 약1% 그리고 문화․여가 분야 약3% 등이다.

<그림 3-4> 게마인데 시르나흐의 2016년 기능분야별 지출예산의 비중(%)

제3절 주민과 게마인데총회

1. 게마인데총회의 의의

◦ 스위스 게마인데총회(Gemeindeversammlung)는 정치․행정시스템의 관점에서 스위스를 오늘날 세계 최고의 살기 좋은 나라로 만들은 제도적 자원이 아닐까한다. 게마인데총회는 무엇보다 분권과 자치의 핵심 가치인 국민주권에 기초한 자율과 책임의 스위스 정치․행정을 가능하게 하는데 크게 기여한 정치제도로 많은 스위스 사람들이 공감하고 있다. 나아가서 게마인데총회는 스위스 국민 각 개인이 지역공동체의 살림살이에 직접 참여할 수 있게 함으로써, 공동체의 가치를 경험적 자극을 통해 배우고, 더불어 살아가는 지혜를 각 개인이 창조하는 교육제도로 받아들여진다. 이러한 게마인데총회의 교육기능이 스위스라는 나라가 지역공동체 중심의 정치적․경제적․사회적 문화 형성을 가능하게 한 것이라 주장해도 과언이 아닐 것이다.

◦ 2014년 1월 스위스 취리히(Züerich) 주요 주간신문 Zeit-Fragen에 실린 "왜 스위스가 이렇게 잘 나아가고 있는가?(Warum geht es der Schweiz so gut)"라는 한 기고문의 타이틀이 약 2년이 지난 지금에도 생생하다. 이 기고문에 의하면, 스위스의 높은 삶의 질과 경제력의 원천은 무엇보다, 연방제의 지방분권적 정치․행정시스템에 기초한 직접민주주의와 교육시스템으로 요약할 수 있다. 연방제의 지방분권적 정치․행정시스템은 기업들이 단지 도시뿐만 아니라, 시골지역에 입주하는 것을 가능하게 하고, 입주한 기업의 임원(Firmenleitung)들은 그들의 기업이 자리한 지방자치단체(Gemeinde), 주정부(Kanton)와 함께 그 지역의 번영에 대한 공동책임의식을 가지게 된다는 것이다. 즉, 입주한 기업은 더 이상 단순히 외부에서 유입․투입된 낮선 자본이 아니라, 지역사회, 주민, 지방자치단체와 하나의 공동체를 형성하면서 지역 및 지역발전의 주체로 자리하게 된다는 것이다.

Zeit-Fragen은 "국민주권과 인권 그리고 인도주의의 유지 및 향상을 위한 여론형성과 윤리 및 책임을 다하기 위해 설립된 주간 신문사(Wochenzeitung fuer freie Meinungsbildung, Ethik und Verantwortung fuer die Bekraeftigung und Einhaltung des Voelkerrechts, der Menschenrechte und des Humanitaeren Voelkerrechts)이다. 이 신문사는 협동조합(Genossenschaft)형태로 운영되고 있으며, 주소는 Zeit-Fragen, Postfach CH-8044 Zuerich이다.

이 글은 법학박사인 Marianne Wuethrich가 2014년 1월 14일 기고한 것이다.

◦ 스위스가 잘 사는 또 하나의 힘의 원천은 교육이다. 스위스 교육의 장점 중 하나는 학교교육뿐만 아니라, 교실 밖에서 이루어지는 교육시스템이 잘 갖춰져 있다는 점이다. 스위스에는 교실 밖에 훌륭한 두 개의 교육기관이 있는데, 그것이 기업과 게마인데이다. 기업에서 젊은이들은 각자의 업무를 수행하는 과정에서 기술을 연마할 수 있을 뿐만 아니라, 기업이 직접 각종 교육프로그램의 운영을 통해 젊은이들에게 전문직업인으로서 능력을 함양시키고 있다. 기업에서의 이러한 실무능력 위주의 교육이 지역공동체의 생산력 및 경제력을 향상시키는데 기여하는 것은 물론, 스위스 국민경제의 버팀목이 되고 있다.

◦ 게마인데는 공동체교육을 하는 실천적․경험 중심의 교육기관이다. 게마인데는 공동체 살림살이에 주민이 직접 참여할 수 있는 다양한 방식을 제도적으로 제공하고 있다. 게마인데총회, 주민발안, 주민투표 및 재정주민투표, 주민소송, 주민소환 등 다양한 직접 참여과정에서 주민들은 지역공동체에 대한 책임의식을 깨우치게 되고, 이웃과 더불어 살아가는 삶의 실천방식을 배우고 습득하게 되는 것이다. 여러 주민참여 방식이 있지만, 공동체교육기능을 수행하는 대표적 제도가 게마인데총회이다.

◦ 이러한 교육기능보다 더 중요한 게마인데총회의 기능이 있는데, 그것이 바로 게마인데 의결기구로서의 기능이다. 게마인데총회는 게마인데의 권한에 속하는 조세와 예산 그리고 각종 정책사업들을 승인․결정하는 기능을 수행한다. 특히 조세 및 예산의 승인․결정권에 기초한 게마인데총회의 재정정책 결정기능은 게마인데 재정의 투명성 확보, 정책사업에 대한 재정적 이해 등은 물론, 게마인데 채무 브레이크 역할, 나아가서는 지역주민에게 실익을 가져다주는 지역경제정책을 가능하게 한다.

◦ 이러한 다양한 기능적 의미를 갖고 있는 게마인데총회 제도의 기본적 사항과 그 운용 사례를 게마인데 시르나흐를 중심으로 살펴보면 다음과 같다.

2. 게마인데총회의 유형

◦ 게마인데총회는 규모가 작은 게마인데의 의결기구로서 의회(Gemeindeparlament)를 대신하고 있다. 현재 게마인데총회는 스위스 농촌지역 전체 게마인데의 약 90%에 걸쳐 설치되어 있다. 그리고 도시지역 중 인구 규모 20,000명 이하의 대부분의 게마인데에 게마인데총회가 설치․운영되고 있다.

게마인데총회가 의결기능을 수행하지만, 게마인데의 여러 주요 사안들이 주민투표에 의해 역시 결정된다는 점을 고려할 때, 기관(Organ)의 성격보다는 기구의 성격으로 규정해야 한다. 예를 들어, 투르가우 주(Kanton Thurgau)의 지방자치법은 제2조에서 총유권자 즉, 유권자전체(Gesamtheit der Stimmberechtigten)를 게마인데의 최고기관으로 규정하고 있다. 뿐만 아니라, 게마인데 시르나흐의 조례(Gemeindeordung) 제6항은 게마인데의 기관을 열거하여 명시하고 있는데, 게마인데총회를 게마인데의 기관에 포함시키지 않고 있다. 그러므로 게마인데총회를 기관이라기보다는 기구로 파악해야 한다.

◦ 게마인데총회의 유형은 우선 게마인데의 종류에 따라 구분할 수 있다. 게마인데의 종류는 먼저 보통지방자치단체와 특별지방자치단체 두 형태로 구분하고 있다. 보통지방자치단체는 자치구역(Gemeinde Gebiet)과 주민(Einwohner)을 근간으로 한 게마인데로서 정치적 게마인데(Politische Gemeinde)를 의미한다. 정치적 게마인데는 종합적인 자치․행정기능을 수행하는 정치․행정 단위이다. 정치적 게마인데 외에 구역이나 주민을 근간으로 한 게마인데가 있는 데, 그것이 다름 아닌 교회게마인데(Kirchgemeinde)이다. 특별지방자치단체는 특정 업무(Aufageben) 및 기능(Funktionen)의 수행을 목적으로 설치된 게마인데로서 예를 들어 학교게마인데(Schulgemeinde), 삼림게마인데(Waldgemeinde) 등이 대표적이다. 이러한 게마인데 유형에 따라서 게마인데총회는 정치적 게마인데총회, 교회게마인데총회, 학교게마인데총회, 삼림게마인데총회 등이 있다.

교회게마인데는 구역이나 주민을 기반으로 설치되고 독립된 세원을 갖고 있지만, 보통지방자치단체로 구분하고 있지 않으며, 오히려 기능적인 측면에서 특별지방자치단체로 구분하고 있다.

<표 3-9> 게마인데총회의 분류기준과 그 유형

분류기준		게마인데총회 유형	참고
게마인데 종류	정치적 게마인데 (Politische Gemeinde)	정치적 게마인데총회 (Politische Gemeindeversammlung)	보통지방자치단체 (자치구역과 주민을 근간)
	교회 게마인데 (Kirchgemeinde)	교회 게마인데총회 (Kirchgemeindeversammlung)	구역이나 주민을 근간
	학교 게마인데 (Schulgemeinde)	학교 게마인데총회 (Schulgemeindeversammlung)	특별지방자치단체 (특정 업무 및 기능)
	삼림 게마인데 (Waldgemeinde)	삼림 게마인데총회 (Waldgemeindeversammlung)	특별지방자치단체 (특정 업무 및 기능)
총회 구성원	당해 게마인데에 주민으로 등록된 사람	주민 게마인데총회 (Einwohnergemeindeversammlung)	실질적인 정치적 게마인데
	스위스 시민권자 이면서 당해 게마인데 고향연고권자	시민 게마인데총회 (Bürgergemeindeversammlung)	일부 주(Kanton)에서 형식적으로만 존치

◦ 게마인데총회는 게마인데 종류를 기준으로 한 것 외에도, 총회구성원을 기준으로 하여 그 유형을 분류할 수 있다. 총회구성원을 기준으로 한 게마인데총회는 주민게마인데총회(Einwohnergemeindeversammlung)와 시민게마인데총회(Bürgergemeindeversammlung) 두 유형으로 구분하고 있다.

◦ 주민게마인데총회는 스위스의 시민권을 갖고 있고, 당해 게마인데에 주민으로 등록된 투표권이 있는 사람들로 구성되는 게마인데총회이다. 시민게마인데총회는 스위스 시민권자(Schweizer Bürgerrecht)로서 당해 게마인데에 고향연고권(Heimatrecht)을 가진 사람들로 구성되는 게마인데총회이다. 그러므로 시민게마인데총회의 구성원 자격은 주민게마인데총회와 달리, 당해 게마인데의 주민이어야 하는 것을 필수적 요건으로 하고 있지 않다. 그런데 이 시민게마인데총회는 오늘날 게마인데 정치․행정에 있어 그 의미가 유명무실해진 상태이다.

스위스 대부분의 주정부(Kanton)에서는 이미 시민게마인데총회를 인정하고 있지 않으며, 시민게마인데총회를 인정하는 소수의 주정부 역시 형식적으로만 존치하고 있을 뿐이다.

◦ 따라서 일반적으로 게마인데총회라고 하면, 주민게마인데총회를 의미한다. 동시에 주민게마인데총회는 자치․행정의 실재에 있어 정치적 게마인데총회와 구분하지 않고 있으며, 일반적으로 유사한 개념으로 활용되고 있다.

3. 게마인데총회의 권한과 기능

◦ 정치․행정적 의미에서 게마인데총회의 기능은 역시 의결기구로서 게마인데의 주요 사항에 대한 의결과 동의 및 승인에 있다. 게마인데총회의 의결 및 승인권의 범위에 대한 규정을 주헌법(Verfassung des Kantons)이나 연방헌법(Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft)에서 그 근거를 찾을 수 없다. 그러나 주의 지방자치법(Gesetz über die Gemeinden)은 게마인데총회의 의결 및 승인권의 범위에 대한 사항을 열거하지 않고, 광범위하게 규정하고 있다.

◦ 주의 지방자치법에서는 게마인데의 최고기관(das oberste Organ der Gemeinde)인 유권자전체(Gesamtheit der Stimmberechtigten)가 투표로 결정한다고 규정하지 않은 사항을 게마인데총회를 통해 그들의 의사를 표현한다고 규정하고 있다. 그러므로 유권자전체의 의결권한에 속하는 사항들 중 유권자전체의 투표 즉, 주민투표로 결정하는 경우를 제외한 사항들을 게마인데총회의 의결 및 승인권의 범위에 해당하는 것으로 보아야 한다.

투르가우 주(Kanton Thurgau)의 지방자치법 제2조 제2항은 "Die Stimmberechrigten äussern ihren Willen in der Gemeindeversammlung, soweit nicht die Urnenabstimmung oder Urnenwahl vorgeschrieben ist."라 규정하고 있다.

◦ 게마인데 최고기관인 유권자전체의 의결권한에 속하는 사항은 주의 지방자치법 제3조에 규정하고 있는데 다음과 같다. 첫째, 게마인데 기본조례의 제정 또는 개정, 둘째, 정치적 게마인데의 경계조정에 있어 구역 또는 존립의 변경, 셋째, 게마인데 당국의 대표자선출, 넷째, 게마인데 당국의 구성원선출, 다섯째, 게마인데 기본조례가 규정한 경우에, 게마인데의회의 선출, 여섯째, 회계감사위원회의 선출, 여덟 번째, 예산의 승인과 징수세율의 결정, 아홉 번째, 회계연도결산의 승인 등을 포함하고 있다. 또한 제3조에서 규정하고 있는 사항 외 유권자의 권한을 게마인데 기본조례로 정하도록 지방자치법 제4조는 규정하고 있다.

투르가우 주 지방자치법 제3조 제1항은 유권자의 권한을 다음과 같이 규정하고 있다. Den Stimmberechtigten stehen folgende Geschäfte zu: 1. Erlass oder Änderung der Gemeindeordnung, 2. Änderungen im Bestand oder im Gebiet der Politischen Gemeinden mit Ausnahme von Grenzbereinigungen, 3. Wahl des oder der Vorsitzenden der Gemeindebehörde, 4. Wahl der übrigen Mitglieder der Gemeindebehörd, 5. Wahl des Gemeindeparlamentes, sofern die Gemeindeordung ein solches vorsieht, 6. Wahl der Rechnungsprüfungs- kommission, 7. 삭제, 8. Genehmigung des Voranschlages und Festsetzung des Steuerfusses, Genehmigung der Jahresrechnung.

투르가우 주 지방자치법 제4조는 "Die Gemeindeordnung bestimmt die weiteren Zuständigkeiten der Stummberechtigten."으로 규정하고 있다.

<표 3-10> 투르가우 주 지방자치법상 게마인데총회의 의결․승인권의 범위

구분	유권자전체(총유권자)의 지위․권한범위	게마인데총회의 권한범위
제2조	게마인데 최고기관	유권자전체 투표결정 사안을 제외한 사항들의 결정 및 승인
제3조	조례의 제정․개정, 게마인데구역의 변경․존립, 게마인데 당국의 대표자 및 구성원선출, 게마인데의회 선출, 회계감사위원회의 선출, 예산의 승인 및 징수세율결정, 회계연도결산의 승인
제4조	게마인데 기본조례로 정한 사항	게마인데 기본조례로 정한 사항

◦ 게마인데 기본조례(Gemeindeordnung)는 지방자치법과는 달리 게마인데총회의 의결 및 승인사항을 열거하여 규정하고 있다. 예를 들어, 게마인데 시르나흐(Sirnach)의 기본조례 제11조는 게마인데총회의 의결 및 승인권의 범위를 다음과 같이 적극적으로 규정하고 있다. 첫째, 주민투표로 결정하지 않아도 되는 게마인데의 전반적 사항과 관련한 규정의 제정, 개정, 폐지 등에 대한 결정, 둘째, 게마인데 예산의 승인과 징수세율의 결정, 셋째, 회계연도결산의 승인, 넷째, 300,000 이상 2,000,000 스위스 프랑(CHF)까지의 일회적 지출예산 그리고 50,000 이상 200,000 스위스 프랑까지의 매년 반복되는 지출예산 등에 대한 결정, 다섯째, 게마인데 토지의 매입, 매각, 교환 그리고 건축계약의 승인(그 가치가 500,000 이상 2,000,000 스위스 프랑까지이고, 그 사업이 채무를 청산하기 위한 것이 아닌 경우), 여섯째, 게마인데 기업(주식회사의 법인형태) 주식자본의 3분의 1이상 매각, 일곱 번째, 게마인데 시민권의 수여 등에 대한 의결 및 승인권한을 게마인데총회는 향유한다.

게마인데 시르나흐의 기본조례 제11조는 "a) Erlass, Änderung und Aufhebung von Reglementen mit allgemeinbindlichem Inhalt, soweit sie nicht der Urnenabstimmung unterliegen. b) Genehmigung des Voranschlags und Festsetzung des Steuerfusses. c) Genehmigung der Jahresrechnung. d) Neue, nicht gebundene Ausgaben - einmalig: über CHF 300,000 - bis CHF 2,000,000, - jährlich wiederkehrend: über CHF 50,000 - bis CHF 200,000. e) Erwerb, Veräusserung und Tausch von Grundstücken sowie Genehmigung von Baurechtsverträgen, sofern der Wert über CHF 500,000 - bis CHF 2,000,000 beträgt und das Landkreditkonto abgewickelt wird. f) Veräusserung von mehr als einem Drittel des Aktienkapitals oder der Aktienstimmen der EW Sirnach AG. g) Erteilung des Gemeindebürgerrechts."라 규정하고 있다.

<표 3-11> 시르나흐 기본조례상 게마인데총회의 의결․승인권의 범위

구분	게마인데총회의 의결․승인․알권리의 대상
의결․승인	①주민투표로 결정하지 않아도 되는 게마인데의 전반적 사항과 관련한 규정의 제정․개정․폐지, ②게마인데 예산의 승인과 징수세율의 결정, ③회계연도결산의 승인, ④의무지출이 아닌 신규 예산들 중 300,000 - 2,000,000프랑의 일회적 지출예산 그리고 50,000 - 200,000프랑의 매년 반복되는 지출예산, ⑤게마인데 토지의 매입․매각․교환 그리고 건축계약의 승인, ⑥게마인데 기업 주식자본의 3분의 1이상 매각, ⑦게마인데 시민권의 수여
알권리	①중기재정계획, ②연도보고

◦ 그 외에도 게마인데총회에서 유권자들은 기본조례 제11조에 준해 게마인데  의 중기재정계획(das mittelfristige Finanzplan), 연도보고(Jahresbericht) 등에 대한 알권리를 갖고 있다.

4. 게마인데총회의 운용과 사례

1) 운용

◦ 게마인데총회의 운용과 관련한 제도적 규정은 주의 지방자치법과 게마인데의 기본조례에 기초하고 있다. 제도적 규정의 예를 투르가우 주의 지방자치법과 게마인데 시르나흐의 기본조례를 중심으로 살펴보면 다음과 같다. 지방자치법은 게마인데총회 운용과 관련하여 총회의 개최(Einberufung), 초대(Einladung), 의장(Vorsitz), 의결수확인자(Stimmenzählende)와 이의(Einwände), 의사일정(Traktanden) 및 의사일정에 포함되지 않은 사항의 제안(Anträge zu nicht traktandierten Geschäften) 등의 규정을 포함하고 있다. 게마인데 기본조례는 지방자치법상 규정의 핵심 내용을 모두 포함하고 있으며, 지역실정에 알맞게 보다 구체적으로 규정하고 있다. 뿐만 아니라 게마인데 기본조례는 총회의 실질적 진행을 위해 필요한 사항을 지방자치법의 규정에 추가하여 규정하고 있다. 지방자치법에 추가하여 규정한 게마인데 기본조례의 사항은 총회의 통지(Botschaft), 의결 및 투표(Abstimmungen und Wahlen), 의사록(Protokoll) 등을 포함하고 있다.

◦ 첫째, 개최의 주최와 요건에 관한 규정이다. 지방자치법 제5조는 우선 게마인데총회(이하: 총회)가 게마인데 당국에 의해 개최된다고 규정하여, 총회개최의 주최를 명확히 하고 있다. 동시에 지방자치법 제5조는 총회는 업무상 필요한 경우, 유권자의 5분의 1이상이 총회 개최를 요구할 때 그리고 게마인데 기본조례가 규정한 일정 수의 유권자가 게마인데 당국에 그 이유를 서면으로 요구한 경우에 개최한다고 규정하고 있다. 게마인데 기본조례는 제13조에서 총회는 업무상 필요한 경우, 게마인데의 수장(Gemeindeammann)에게 300명 이상의 유권자가 그 이유를 서면으로 요구한 경우에 개최한다고 규정하고 있다. 또한 유권자들이 총회 개최를 요구한 경우, 유권자 서명목록이 제출된 날로부터 늦어도 4개월 이내에 총회를 개최할 것을 강제하고 있다.

게마인데암만(Gemeindeammann)은 우리나라의 자치단체장에 해당하는데, Stadtammann으로 지칭하는 지역도 있다. 그런데 오늘날 대부분의 지역에서는 게마인데의 장(Gemeindepräsident)으로 지칭하고 있다. 투르가우 주는 2014년까지 자치단체장을 게마인데암만으로 지칭했지만, 2015년 이래 게마인데의 장으로 지칭하고 있다. 그러므로 투르가우 주의 지방자치단체인 게마인데 시르나흐에서도 2015년 12월 현재 게마인데 장으로 명칭하고 있다.

<표 3-12> 게마인데총회 개최의 주최와 요건

구분	지방자치법(투르가우 주)	게마인데 기본조례(시르나흐)
개최 주최	게마인데당국 (Gemeindebehörde)	-
개최 요건	⑴ 업무상의 필요	⑴ 업무상 필요한 경우
	⑵ 유권자 1/5이상의 요구	⑵ 300명 이상의 유권자가 게마인데 수장에게 그 이유를 서면 요구한 경우: 이 경우 유권자의 서명목록이 제출된 날로부터 4개월 이내에 게마인데 총회 개최
	⑶ 기본조례가 규정한 일정 수의 유권자가 게마인데 당국에 그 이유를 서면으로 요구한 경우

◦ 둘째, 초대와 통지에 관한 규정이다. 지방자치법 제6조는 총회 초대장의 발송은 게마인데 기본조례의 규정에 따르도록 하고 있으며, 그럼에도 불구하고 지방자치법은 초대장의 발송은 최소한 총회 14일 전에 발송하도록 규정하고 있다. 초대를 함에 있어서는 의사일정을 밝혀야 한다고 규정하고 있다. 게마인데 기본조례는 제14조에서 총회 개최 최소 14일 전에 서면으로 총회 초대를 할 것과 총회 초대를 함에 있어 의사일정(안)과 총회의 투표권증명서를 동봉할 것을 규정하고 있다. 또한 게마인데 기본조례 15조는 총회 초대 통지를 함에 있어, 게마인데총회 개최와 총회와 관련한 업무상 사항에 대한 게마인데 집행부의 설명을 첨부하도록 규정하고 있다. 뿐만 아니라, 동일한 집에 살고 있는 부부에게는 단지 한 통의 통지문을 발송하도록 하고 있고, 부부가 원할 때는 게마인데 행정부서가 부부 각각에게 추가적인통지를 할 수 있도록 규정하고 있다.

<표 3-13> 게마인데총회 초대와 통지

구분	지방자치법(투르가우 주)	게마인데 기본조례(시르나흐)
초대	총회초대에 관한 사항은 게마인데 기본조례에 준하도록 하고 있지만, 총회 개최 최소 14일전에 초대장을 발송하도록 규정	총회 개최 최소 14일전에 서면으로 총회 초대
초대 시 고지사항	총회 의사일정	총회 의사일정(안), 총회 투표권증서의 동봉
통지	-	총회 개최의 사유 및 총회와 관련한 업무상 사항에 대한 집행부의 설명, 한집에 살고 있는 부부에게 한 통의 통지문 발송, 부부가 원하는 경우, 각자에게 통지문 발송

◦ 셋째, 총회 의장에 관한 규정이다. 지방자치법 제7조에 의하면, 정치적 게마인데(Politische Gemeinde)의 장(Gemeindepräsident)이 총회 의장이다. 또한 학교게마인데(Schulgemeinde)와 시민게마인데(Bürgergemeinde)의 장 역시 학교게마인데총회와 시민게마인데총회의 의장이 된다. 뿐만 아니라, 지방자치법은 총회 의장에게 회의진행질서(die ordnungsgemässe Durchführung der Versammlung)유지에 대한 권한을 부여하고 있다. 이 규정에 의하면, 의장은 회의진행질서를 해치는 참가자를 회의 퇴장을 명할 수 있다. 또한 의장은 질서 있는 회의진행이 이루어 질 수 없다고 판단되는 경우, 회의를 해산할 수 있다. 게마인데 기본조례 제27조는 게마인데 당국의 수장(Gemeindeammann)이 총회를 이끈다고 규정하여, 총회 의장임을 명확히 하고 있다.

<표 3-14> 게마인데총회 의장과 의장의 권한

구분	지방자치법(투르가우 주)	게마인데 기본조례(시르나흐)
의장	정치적 게마인데의 장, 학교게마인데․시민게마인데의 장	게마인데 당국의 수장 (Gemeindeammann)
의장권한	참가자의 회의퇴장 명령권 (회의진행절차를 해하는 경우), 회의해산권(질서 있는 회의진행이 불가하다고 판단되는 경우	-

◦ 넷째, 의결수확인자와 이의에 관한 규정이다. 지방자치법 제8조에 의하면, 총회가 개회되면 바로 의결수확인자의 선출이 이루어진다. 그 이후 총회 의장은 참석자들로부터 이의가 있는지를 질문하게 된다. 이때 이의 범위는 회의초대(die Einladung der Versammlung)에 관한 사항, 참석자의 투표권한(die Stimmberechtigung von Teilnehmenden)에 관한 사항, 의사일정목록(Traktandenliste)에 관한 사항 등을 포함하고 있다. 시르나흐의 기본조례는 총회 의결수확인자의 선출이나 총회의 이의에 관한 사항은 별도로 규정하고 있지 않다.

<표 3-15> 게마인데총회 의결수확인자와 이의

구분	지방자치법(투르가우 주)	게마인데 기본조례(시르나흐)
의결수 확인자	총회 개회 이후 즉시 의결수확인자의 선출	-
이의 확인	의장이 이의가 있는지의 질문․확인	-
이의 범위	회의초대에 관한 사항, 참석자의 투표권한에 관한 사항, 의사일정목록에 관한 사항	-

◦ 다섯째, 의사일정과 의결 및 투표, 회의록에 관한 규정이다. 지방자치법 제9조에 의하면, 회의진행은 의사일정에 준해 이루어져야한다. 또한 회의에 참석한 투표권자들은 의사일정에 대한 제안을 할 수 있다. 게마인데 기본조례 제16조에 의하면, 총회는 게마인데 집행부에서 사전에 준비한 사항과 의사일정목록에 있는 사항만을 의제로 다룰 수 있도록 하고 있다. 의결 및 투표 그리고 회의록에 관해서 지방자치법은 특별한 규정을 두고 있지 않다. 게마인데 기본조례 제18조에 의하면, 법률에서 비밀 투표를 요구하지 않거나 최소한 4분의 1이상의 투표자가 비밀투표를 요구하지 않는 경우, 총회의 의결 및 투표는 공개로 하도록 하고 있다. 그러므로 일반적으로 총회의 의결 및 투표는 공개가 원칙이다. 게마인데 기본조례 제19조는 총회 의사록에 대해 규정하고 있다. 이 규정에 의하면, 총회의 회의록은 총회의 논의사항, 제안사항, 의결사항을 간결하고 사무적으로 기록해야 한다. 회의록은 회의진행자와 회의록기록자가 서명을 해야 하며, 회의록은 다음 총회에서 승인을 받기 위해 열람할 수 있도록 해야 한다.

<표 3-16> 게마인데총회 의사일정, 의결․투표, 회의록

구분	지방자치법(투르가우 주)	게마인데 기본조례(시르나흐)
의사일정	의사일정에 준한 회의진행, 회의참석 투표권자의 의사일정 제안	총회의 의제는 집행부에서 준비한 사항과 의사일정목록에 있는 사항에 제한
의결․투표	-	공개 원칙(일반적인 경우: 법률로 비밀투표를 요구하지 않거나, 최소한 1/4 이상의 투표자가 비밀투표를 요구하지 않는 경우)
회의록	-	총회의 논의사항, 제안사항, 의결사항의 간결하고 사무적 기록, 회의록에 회의진행자와 회의록기록자의 서명, 다음 총회승인을 위한 회의록의 열람

2) 사례

(1) 2015년 12월 17일 게마인데총회의 일반적 사항

◦ 2015년 12월 17일 개최된 총회는 정치적 게마인데총회이다. 총회는 20:00시 정각에 시르나흐의 게마인데회관 드라탄넨(Gemeindezentrum, Dreitannen)에서 개최되었다. 총회참석자는 총유권자 4,777명 중 143명으로 총회참석률은 약 2.99% 정도이다. 이러한 참석률은 2015년 5월 26일 개최된 지난 총회에 비해 상대적으로 높은 것이다.

이는 2015년 5월 26일 개최된 시르나흐 게마인데총회에서 파악된 총유권자수를 기준으로 한 것이다.

2015년 5월 28일 개최된 게마인데총회 참석률은 2.36%이다(시르나흐 게마인데총회 자료집, p.4).

◦ 총회는 개회행사의 하나로 남녀 어린이의 기악연주로부터 시작되었다. 개회식이 끝나고 가장 먼저 총회 의결수확인자의 선출이 있었고, 바로 이어서 총회 의장인 게마인데 장의 사회로 총회 의사일정에 따라 회의가 진행되었다. 이날 총회의 의사일정은 첫째, 2015년 5월 26일 지난 총회 회의록의 승인, 둘째, 이민자의 시르나흐 주민 승인, 셋째, 매년 반복되는 게마인데 축구클럽 Sirnach-Stella의 재정지원 사업제안에 대한 의결, 넷째, 회계연도 2016년의 게마인데 예산과 징수세율의 승인 등 크게 네 영역을 포함하고 있다.

◦ 총회에서 가장 쟁점이 된 사항은 이민자의 시르나흐 주민 승인과 게마인데 축구클럽 Sirnach-Stella의 재정지원 사업이다. 그런데 회계연도 2016년의 게마인데 예산과 징수세율의 승인에 관한 사항은 별다른 논의 없이 게마인데 집행부(안)이 통과되었다. 본 보고서에서는 이민자의 주민 승인 사항을 다루었다.

(2) 이민자의 시르나흐 주민자격취득 승인

◦ 이날 총회에서 주민자격취득 승인의 대상이 된 이민자는 모두 7명이었으며, 이들 주민 승인대상 이민자들은 사전에 집행부의 심사를 거친 사람들이다. 국적별로 주민 승인대상자들을 살펴보면, 그리스 북부 마케도니아 국적의 이민자 3명과 이탈리아 국적의 이민자 3명 그리고 세르비아 국적의 이민자 1명 등이다. 이들 주민 승인대상자들은 이곳 시르나흐에서 출생하거나 학교를 오랫동안 다녔거나 스위스 독일어가 능통한 사람들이다.

◦ 승인절차는 우선 주민 승인대상자인 이민자들이 모든 참석자들이 볼 수 있는 회의장의 가장 앞에 일렬횡대로 도열하여 서게 된다. 도열한 이민자 각각 한명씩 간단하게 인사 및 자기소개를 하게 된다. 이들 주민 승인대상자의 국적, 인적사항 및 그간의 이력 등에 대한 사항은 총회자료집에 사진과 함께 소개되어 있다. 인사 및 소개가 끝나면, 참석자들은 주민승인 투표를 하고 투표와 개표가 이루어지는 동안 주민 승인대상자들은 회의장의 투표권이 없는 사람들이 자리하는 좌석으로 이동하여 개표 결과를 기다리게 된다. 이날 총회의 개표 결과에서 주민 승인대상자들은 평균 약 75%의 찬성으로 모두 시르나흐의 주민의 자격을 취득하였다.

이날 총회에서 투표권이 없는 참석자들의 좌석은 회의장의 이층에 마련되어 있었는데, 총회참관을 위해 참석한 우리 방문객들과 함께 자리를 하였다.

◦ 게마인데 주민 자격의 획득은 스위스 국가 시민권의 획득을 의미한다. 스위스 연방헌법 제37조 제1항은 "스위스의 시민권자는 게마인데와 칸톤의 시민권(Bürgerrecht)을 가진 사람"으로 규정하고 있다. 따라서 이날 총회에서 주민의 자격을 획득한 이민자들은 스위스 국가의 시민권을 획득한 것이다. 스위스 시민권 획득의 관점에서 접근하면, 스위스에서 개별 주민은 실적적인 스위스국적을 결정하는 권한의 소유자이며, 게마인데총회는 국적을 결정하는 의결기구로 정의할 수 있다.

연방헌법 제37조 제1항은 "Schweizerbürgerin oder Schweizerbürger ist, wenn das Bürgerrecht einer Gemeinde und das Bürgerrecht des Kantons besitzt"라 규정하고 있다.

제4절 시르나흐 지방자치의 시사점

◦ 시르나흐의 지방자치와 주민의 권한을 분석한 결과 스위스 정치․행정시스템의 주된 특징은 지방정부인 주정부에 의해 부여된 지방자치단체의 단체자치권 뿐만 아니라, 주민자치권이 강하는 점에 있다. 또한 국민으로서의 주민은 연방정부와 주정부의 주요 의결사항의 결정권을 행사하는 준직접민주주의를 정치․행정시스템의 근간으로 하고 있는 특성을 갖고 있다. 특히, 지방자치단체인 게마인데 자치․행정의 대부분의 사안들을 주민이 직접 결정할 수 있도록 함으로써, 지방자치는 주민에 의해 지배되는 것으로 규정할 수 있다. 이러한 스위스의 강한 주민자치권은 단체자치권 중심의 우리나라와는 너무도 큰 격차를 보여 주고 있다. 국가인 연방과 주의 주인으로서의 국민과 동시에 지방자치단체의 주인으로서 주민에 의해 실질적으로 통치․운영되고 있는 나라가 스위스이다. 이러한 스위스의 국민주권에 기초한 정치․행정시스템은 제도적 차원에서 볼 때 가장 중요한 국가경쟁력으로 받아들여진다.

◦ 인류사회는 역사의 흐름 속에서 진일보하거나 후퇴하는 행보를 교차․반복하는 경험을 했지만, 전체적으로 보면 시간의 경과와 함께 진화․발전해왔다. 그리고 진화․발전 과정과 동시에 수반되어 심화된 것들 중 하나가 경쟁이다. 지금까지의 인류역사에서 현재 이 시각, 이 시점이 가장 경쟁이 심하다고 하겠지만, 과거경험에 비추어 볼 때, 향후 미래에는 지금보다 인류사회의 경쟁은 더욱 더 심화될 것으로 미루어 짐작할 수 있다.

◦ 한 사회가 경쟁에서 살아남기 위해서는 최소한 두 가지 요건이 충족되어야 한다고 본다. 그 하나는 자율이고, 다른 하는 포용이 아닐까 한다. 어딘가에 묶여 있는 사람이나 집단 그리고 사회가 자유로운 사람이나 집단보다 경쟁력이 있다고 보기는 어려울 것이다. 그런데 인간은 사회적 동물이어서 개인 혼자나 특정 집단 단독으로는 진정으로 경쟁력 있는 자율을 행사하기 어렵다. 그러므로 다른 한편으로는 함께 힘을 모을 수 있는 포용이 필요하다.

◦ 스위스가 세계 최고의 나라 경쟁력을 갖게 된 것을 제도의 차원에서 접근하면, 결국 국민 개인과 지역의 자율을 크게 보장하고 있는 정치․행정적 제도에서 비롯된 것으로 이해된다. 그리고 개인과 소규모 지역사회 자율의 정치․행정적 결정체가 게마인데총회로 받아들여진다. 동시에 게마인데총회는 이웃에 대한 포용을 경험적으로 배우는 학습장이라 해도 과언은 아닐 것이다.

◦ 현재 우리의 정치․행정 문제는 물론이고, 우리사회 저변의 많은 문제점들을 해결하기 위해서는 자율과 포용이 아주 중요하다고 생각한다. 그러므로 스위스 게마인데총회가 내포하고 있는 자율과 포용의 의미들의 관점에서 우리사회의 긍정적인 발전을 깊이 고민해야 할 것이다.

제4장 레겐스베르크 지방자치와 주민

이기우 교수 (인하대학교 교수)

제1절 기본현황

레겐스베르크(Regensberg)는 칸톤 쮜리히 소속된 지방자치단체(Gemeinde)이다. 레겐스베르크는 쮜리히 칸톤의 하부행정기관인 딜스도르프 구역(Dielsdorf Bezirk)에 속한다. 딜스도르프구역에는 22개의 지방자치단체가 소속되어 있으며 주민수는 85,790명에 달한다. 딜스도르프르프의 소재지는 오랫동안의 논쟁을 거쳐 1871년 이후에 레겐스베르크에서 딜스도르프로 이전하였다.  레겐스베르크는 주민이 487명에 불과한 작은 지방자치단체이다. 그것도 상주인구뿐만이 아니라 주말 거주자를 포함한 숫자이다. 그중에서 외국인은 88명으로 전체 주민 중에서 약 18%를 차지한다. 레겐스베르크를 방문한 목적은 작은 지방자치단체가 어떻게 운영되는지를 보고 우리나라에서 논의되고 있는 주민자치의 모델을 찾기 위한 목적이었다.

연령별 인구구성은 1-19세가 21.6%, 20-39세가 20.4%, 40-64세가 41.6%, 65세 이상이 16.3%를 차지한다. 15세 이상 64세이하의 실업률은 0%이다.

레겐스베르크 면적은 2.39 ㎢이다. 레겐스베르크는 이미 1244년에 프라이헤른 레겐스베르크(Freiherren Lütold V von Regensberg)에 의해서 건설되었다. 면적은 2.4제곱킬로미터이고 주거지가 9.2%, 농경지가 34%, 임야가 55.5%, 기타 1.3%를 차지한다.

레겐스베르크의 지방정부내각은 5명으로 구성되며 모두 명예직이다. 시장은 매주 1.5일 근무한다. 현재 3명의 공무원이 근무하며 그중에서 2명은 전일제로 근무하고 나머지 1인은 시긴제로 근무한다. 공무원 숫자로 보면 2.5명이라고 할 수 있다. 게마인데 사무실은 통상 오전 8시부터 11시 30분까지 업무를 보고 목요일은 오전은 같고 오후는 시부터 4시까지 업무를 본다.

사진: 레겐스베르크 전경

제2절 정치행정체제

1. 지방자치단체의 종류

레겐스베르크의 구역안에는 3개의 지방자치단체(Gemeinde)가 있다. 정치적 게마인데(Politsche Gemeinde)와 학교게마인데(Schulgemeinde)와 교회게마인데(Kirchgemeinde)가 있다. 일반적으로 지방자치단체라고 할 때는 정치적 게마인데를 의미한다. 학교게마인데는 레겐스베르크의 한 개의 초등학교를 운영하는 게마인데이다. 레겐스베르크는 중학교를 관할하는 학교게마인데는 없고, 이웃지방자치단체인 딜스도르프(Gemeinde Dielsdorf)에서 운영하는 중학교에 학생들을 보내고 있다. 교회게마인데는 교회의 운영과 관리에 관한 사무를 처리한다. 레겐스베르크에는 개신교 게마인데가 있다. 이하에서는 정치적 게마인데를 중심으로 논의한다.

게마인데의 종류에 대해서 쮜리히의 칸톤헌법은 정치적게마인데와 학교게마인데를 규정하고 있다. 정치적 게마인데는 연방과 칸톤에 속하지 않는 모든 사무를 수행한다고 규정하고 있으며 학교와 교육은 학교게마인데에 의해서 수행하도록 할 수 있다고 규정하고 있다. 학교게마인데는 반드시 설치해야 하는 것은 아니다. 당해 지방자치단체의 투표자 과반수의 찬성으로 학교게마인데는 해산할 수 있도록 하고 있다(칸톤헌법 제83조, 84조). 이 경우 정치적 지방자치단체로 통합된다. 이를 통합게마인데(Einheitsgemeinde)라고 부른다.

칸톤 쮜리히의 지방자치법은 게마인데의 종류에 대해서 정치적 게마인데, 개신교 교회게마인데, 로마카톨릭교회마인데, 초등 학교게마인데, 중등 학교게마인데를 둘 수 있도록 하고 있다. 또한 기존의 시민자치단체(Zivilgemeinde)와 크리스트카톨릭 교회게마인데도 지방자치단체로 본다.

쮜리히에 있는 168개 지방자치단체중에서 81개의 지방자치단체에서 학교게마인데를 통합한 통합게마인데로 변경하였다. 통합게마인데에 거주하는 주민이 쮜리히 칸톤 전체인구의 81%를 차지한다. 칸톤정부에서는 학교게마인데를 낡은 자치단체모델로 보고 정치적 지방자치단체와 통합하는 경우에 10만 프랑을 지원하고 있다. 쮜히히 칸톤에서 학교게마인데의 변화는 다음 그림과 같다. 레겐스베르크에서는 학교게마인데를 유지하고 있다.

http://www.gaz.zh.ch/internet/justiz_inneres/gaz/de/gemeinderecht/gemeindefusionen/bildung_einheitsgemeinden/_jcr_content/contentPar/downloadlist_0/downloaditems/58_1389371736103.spooler.download.1402934795789.pdf/Folien_Einheitsgemeinde.pdf(출처)

정치적 지방자치단체간의 통합은 통합대상 지방자치단체들이 모두 동의하는 경우에 칸톤의회의(Kantonsrat)의 결정으로 이루어진다.

2. 지방자치단체의 자치권

연방헌법은 지방자치를 칸톤법에 따르도록 규정하고 있다. 게마인데의 자치권은 결국 칸톤의 헌법과 법률에 의하여 정해진다고 볼 수 있다. 쮜히히 칸톤헌법 제85조는 “게마인데는 그 업무에 대해서 독자적으로 규율한다. 칸톤법은 게마인데에게 가능한 넓은 활동여지를 보장해 주어야 한다”라고 규정하여 지방자치를 보장하고 있다. 이어서 “칸톤은 그 활동이 게마인데와 도시, 도시군에 미치는 영향을 고려하여야 한다. 칸톤은 미리 게마인데의 의견을 들어야 한다”고 하여 게마인데를 배려한 칸톤활동의 의무를 규정하고 있다.

* 참고: 독일에서는 지방자치를 가리켜 자치행정(Gemeindeselbstverwaltung)이라고 표현하지만  스위스에서는 지방자치(Gemeindeautonomie)라는 표현을 일반적으로 사용한다. 예컨대 지방자치를 보장한 쮜리히 헌법 제85조는 그 표제를 지방자치(Gemeindeautonomie)라고 붙이고 있다.

이는 스위스에서 지방자치단체의 자율권 즉 입법권을 중시하는데 비하여 독일에서는 지방자치단체의 행정기능에 더 많은 비중을 두고 있는 것으로 보인다. 실제로 독일에서는 지방자치단체의 조직과 활동의 중요내용을 대부분 주법인 지방자치법으로 규정하는데 비하여 스위스에서는 칸톤의 지방자치법(Gemeindegesetz)은 대강을 정하고 지방자치단체가 제정하는 게마인데헌법(Verfassung der Gemeinde)이라고 불리는 게마인데헌장(Gemeindeordnung)으로 중요사항을 규정한다. 그 만큼 지방자치제도는 스위스가 독일보다 다양하게 보장하고 있다. 독일에서는 일반조례를 “Satzung"이라고 하는데 비하여 스위스에서는 ”Regelment“라고 부른다. 주목할 것은 형식적인 의미의 법률로 연방법률(Bundegesetz)과 칸톤법률(Kantonsgesetz)외에 게마인데 조례(Gemeinderegelment)도 포함하는 것으로 보고 있다. 왜냐하면 지방의회나 주민총회도 입법기관으로 보기 때문이다.

3. 게마인데의 기관

1) 개관

칸톤헌법 제87조는 게마인데 기관으로 다음과 같은 것을 규정하고 있다.

- 총유권자(die Gesamtheit der Stimmberechtigten)

- 게마인데 집행부(Gemeindevorstand)

- 기타 법률에 규정된 기관

- 정치적 게마인데에는 게마인데총회(Gemeindeversammlung) 대신에 게마인데의회(Gemeindeparlament)를 둘 수 있다.

그밖에 게마인데의 조직과 그 기관의 관할에 대해서는 게마인데 헌장(Gemeindeordnung)으로 규정한다. 게마인데 헌장의 제정과 개정은 주민투표를 통하여 결정되며 칸톤정부의 승인을 필요로 하고, 칸톤정부는 그 적법성을 심사한다(칸톤헌법 제89조).

칸톤 쮜리히의 게마인데 개관

칸톤 쮜리히는 스위스에서 가장 큰 칸톤이며 인구는 1,443,436명에 이른다. 칸톤 쮜리히에는 168개의 정치적인 게마인데가 있다. 그 중에서 주민수가 10,000명 이상인 게마인데는 28개이다. 이들 게마인데는 12개의 구역(Bezirk)에 속해 있는데, 구역은 자치권이 없고 칸톤의 하급행정기관이다. 이는 우리나라에서 군자치를 하기 이전에 군이 도의 하급행정청이었던 것과 유사한 지위를 갖는다.

대부분의 게마인데에는 게마인데의회가 없고, 게마인데총회가 그 기능을 수행한다. 쮜리히의 168개 게마인데 중에서 게마인데의회가 있는 곳은 12개에 불과하다. 게마인데의회가 없고 게마인데 총회가 존재하는 게마인데를 총회게마인데(Versammlungsgemeinde)라고 부르고 게마인데의회가 있는 게마인데를 의회게마인데(Parlamentsgemeinde)라고 부르기도 한다. 의회게마인데에는 쮜리히시를 비롯하여 큰 도시인 12개의 도시가 속하고 규모가 작은 농촌지방자치단체는 총회게마인데에 속한다.

쮜리히의 지방자치법에 의하면 주민수가 2,000명 이상이면 지방의회를 둘 수 있으나(제88조의 a) 대체로 주민수가 15,000 내지 20,000이상인 게마인데에 지방의회가 있고 그 이하인 곳에는 게마인데총회가 있다.

스위스에서 총회게마인데 중에서 규모가 가장 큰 게마인데는 칸톤 St. Gallen에 속하는  Rappesvill-Jonna이다. 이곳의 주민은 26,722(2014년말)명이다. 이곳 시장을 역임한 Hans Ulrich Stöckling의 증언에 의하면 게마인데 총회 대신에 게마인데 의회를 도입하는 게마인데 헌장이 주민투표에 회부되었는데 주민의 70%가 반대하였고 30%만 찬성하여 총회제도를 그대로 유지하고 있다고 했다. 지방의회의 도입을 반대한 주민들은 주민총회에 참여하여 지방의 중요한 일을 논의하고 결정하는 것이 지방의회에 맡기는 것보다 훨씬 더 주민의 의사에 부합하고 주민의 능동적인 역할에 보람과 책임을 느끼기 때문이라고 했다.

쮜리히의 지방자치법은 주민총회를 규정하고 행정청에 대해서는 법률의 범위안에서 게마인데 헌장으로 규정하도록 하고 있다. 특별한 기능은 위원회(Kommission)를 설치하여 위임할 수 있도록 하고 있다.(지방자치법 제55조-56조)

이러한 칸톤헌법과 칸톤 지방자치법은 지방의회의 설치여부, 지방자치단체의 기관의 종류, 유형, 심지어는 부단체장의 정수와 지방의회 사무직원의 선임방법까지 세부적으로 규정하고 있는 우리나라의 지방자치법과는 매우 다른 입법태도를 보이고 있다. 필수적인 것을 제외하고는 모두 게마인데헌장에 위임하고, 그 헌장은 주민들이 최종적으로 결정권을 갖도록 부여하고 있는 것은 많은 시사점을 준다.

지방자치단체의 기관과 그 권한 , 조직은 대부분 게마인데 헌장에 위임되어 있다. 레겐스베르크의 기관과 조직은  레겐스베르크 게마인데 헌장을 보아야 알 수 있다.

레겐스베르크의 기관으로는 총유권자(주민투표권자, 주민총회), 게마인데정부(Gemeinderat), 위원회(Kommission), 감사위원회(Rechnungsprüfungkommission), 집행관(Gemeindeammann-und Betreibungsbeamter), 치안판사(Friedensrichter)등을 규정하고 있다.

2) 주민

주민들은 게마인데 총회와 투표소선거와 투표소표결을 통하여 그 권한을 행사한다. 이를 위하여 주민들은 지방자치단체수준에서 정치적 권리를 가진다. 이에는 선거권과 표결권이 포함된다. 주민은 지방자치단체의 기관으로는 총유권자(Die Gesamtheit der Stimmberechtigten)가 된다.

(1) 투표함선거와 투표함 표결

① 투표함 선거(Urnenwahl)

주민들의 직접선거로 선출되는 기관은 다음과 같다.

- 게마인데정부의 장(Präsident des Gemeinderates)과 그 구성원

- 감사위원회(Rechnungspruefungskommission)의 장과 그 구성원

- 치안판사

- 선거관리위원회 위원

- 집행관과 집달리

② 투표함 표결(Urnenabstimmung)

게마인데 헌장의 제정과 개정과 게마인데 헌장으로 정하는 사항에 대해서는 총유권자에 의한 투표함 투표를 통하여 결정한다(쮜리히 지방자치법 제116조). 다만, 예산안의 결정, 조세징수율의 결정, 결산의 승인, 승인을 받아야 하는 지출, 게마인데 헌장에 특히 규정된 업무는 투표함투표에서 제외된다(쮜리히지방자치법제117조). 레겐스베르크에서 반드시 투표함투표를 거쳐야 하는 것은 다음 세 가지이다.

- 게마인데 헌장의 제정과 개정

- 250,000프랑 이상의 일회성 지출이나 지출의 인상을 위한 추가채무부담

- 50,000프랑 이상의 일회성 지출이나 지출의 인상을 위한 추가채무부담

이상은 반드시 투표함 표결을 거쳐야 한다.

그 외 주민총회는 출석투표권자 1/3이상의 요구로 총회결정사항에 대핸 사후적인 투표함투표를 요구할 수 있다.

(2) 게마인데 총회(Gemeindeversammlung)

① 게마인데 총회의 지위

게마인데 총회는 게마인데의 최고기관이고 투표권자 전체로 구성된다(쮜리히 지방자치법제40조).

② 게마인데 총회의 권한

- 입법권: 보수규정, 경찰규정, 폐기물관리규정 등 중요한 규정과 조례

- 계획권: 지방기본계획(Richtplan), 건축 및 지구계획, 개발계획 등

- 일방행정에 대한 권한: 행정에 대한 전반적 감독, 다른 지방자치단체와 협력, 투표함표결사항의 준비 등

- 재정권: 예산 결정, 조세징수율(Steuerfuss)의 결정, 결산 등

③ 게마인데 총회의 개최

게마인데 총회는 1년에 두 번 정기총회가 열리며 하반기(통상 12월)에 열리는 게마인데 총회는 주로 예산과 현안 문제를 다루며, 상반기(통상5월)에 열리는 게마인데 총회는 결산과 현안문제를 다룬다. 레겐스베르크 게마인데 총회는 8시에 개최하여 10시까지 진행한다. 먼저 정치적 게마인데가 주관을 하고 다음으로 학교게마인데, 교회게마인데 순으로 진행을 한다. 총회는 늦어도  4주전에 유권자에게 공적으로 통지되어야 한다.

쮜리히 칸톤의 게마인데법은 다음 세 가지 경우에 게마인데 총회를 게최하도록 하고 있다.

- 게마인데 집행부의 명령에 따라

- 사전에 결정된 연기결정에 의해

- 투표권자 1/6이 요구한 때

④ 게마인데총회의 의장단(Vorsteherschaft)

시장(Gemeindepräsindent)와 사무총장(Gemeindescreiber)은 당연직 의장단이 되고, 투표관리위원(StimmenzählerInnen)이 게마인데총회의 의장단을 구성한다. 회의의 주재는 시장이 한다. 학교게마인데나 교회게마인데는 정치적 지방자치단체의 시장에게 게마인데총회의 주재를 위임할 수 있다.

⑤ 안건의 발의

게마인데 총회는 총회개최전에 미리 게마인데 유권자에게 통보된 안건에 대해서 심의를 한다. 안건은 게마인데 행정청에 의해서 발의된다. 게마인데 행정청은 동일한 사안에 대해서 복수의 발의나 보조적 발의를 할 수 있다. 또한 출석한 유권자는 모두 심의안건의 기각, 변경, 연기, 반려(Rückweisung)를 발의할 수 있다(쮜리히 지방자치법 제46조).

⑥ 게마인데 총회의 진행

게마인데 총회는 먼저 의장의 개회선언으로 시작해서, 투표관리위원의 선출, 투표권자의 확인, 비투표권자는 방청석으로 이동, 안건에 대한 질의, 안건의 심의 변경발의의 정리, 반려발의(Rückweisungantrag)에 대한 표결, 본안건에 대한 최종표결, 회의록 열람권과 법적수단에 대한 공지, 폐회선언의 순서로 진행된다.

3) 게마인데정부(Gemeinderat)

레겐스베르크의 게마인데 정부는 게마인데의 장(시장)을 포함하여 5명의 구성원으로 구성되는 합의제 기관이다. 게마인데 구성원(각료)은 대등한 지위를 가지며 모든 중요한 사항은 게마인데 정부 회의의 심의와 의결을 거친다. 시장은 비상근이며 일주일에 1.5일 근무한다.

게마인데 정부회의는 매2주마다 월요일 7시에 개최된다. 게마인데의 구성원(각료)들은 시장을 포함하여 각각 한 부서 또는 여러 부서의 장을 맡고 있다. 현재 레겐스베르크의 게마인데 정부 구성원과 담당부서는 다음과 같다.

이름	지위	담당부서
Wegmüller Peter	시장	의장, 재정, 농업과 경제
Schwenk Heinrich	제1부시장	지상건축, 임업
Pek Lubos	제2부시장	안전, 보건
Isenegger Nicole	정부 구성원	토지와 부동산, 사호후생, 후견
Turkawka Gregory	정부 구성원	지하건축, 설비

* 협의민주주의 원칙(Konkordanz)에 의한 지방정부의 구성과 활동

이들 지방정부의 구성원들은 각각 정당을 달리한다. 즉, 주요정당의 대표자들이 지방정부를 구성하는데 참여하는 협의민주주의 원칙을 따르고 있다. 이는 각 정당에서 정부구성의원 정수인 5명을 다 후보로 출마시키지 않고, 당선될 후보자만 입후보시키는 불문율에 따른 결과라고 시장은 설명을 했다. 이러한 협의민주주의 원칙은 명문상 규정은 없지만 전통에 의해 관습적으로 지켜지고 있다고 한다.

정당을 달리하는 구성원이 모여서 회의를  하면 마찰과 갈등이 심하지 않는지에 대해서 물었다. 이에 대해서 시장은 그런 일은 별로 없다고 한다. 표결로 안건을 결정하는 일은 극히 드물고 대체로 합의해서 결정을 한다고 한다. 갈등의 소지가 있는 문제일수록 논의시간을 길게 하며 논의과정에서 누가 반대하고 찬성하는지를 모두 알게 되어 자연스럽게 결정에 이르는 경우가 대부분이라고 한다.

또한 연방정부에서는 정당간의  갈등이 첨예하게 대립되는 경우도 있지만 게마인데 차원에서는 연방정부보다는 훨씬 더 부드러운 분위기 속에서 안건을 논의하고 결정하게 된다고 했다. 표결로 안건을 결정하는 것은 극히 예외적으로 일어나며 대부분은 만장일치로 결정을 한다고 한다. 중요한 것은 결정과정에 서로 이견을 갖고 논쟁을 했더라도 일단 결정한 후에는 대외적으로 결정된 내용을 견지해야 하며 개인의 사적인 의견을 공개적으로 얘기하거나 합의하여 결정한 것에 반하는 언행을 하는 것이 금지되어 있다는 점이다.

3) 감사위원회(Rechnungsprüfungskommission)

(1) 개관

스위스의 대부분의 지방자치단체에서 채택하고 있는 감사위원회(Rechnungsprüfungskommission)는 전통적인 감사원과는 달리 광범위한 권한을 가진다. 감사위원회는 사후적인 회계감사에 그치는 것이 아니라 사전적으로 예산안과 지방정부의 제안에 대한 검토를 하고 그 결과에 대한 정보를 주민들에게 제공하고 찬반의 권고를 하고, 필요한 경우에는 정부의 제안에 대한 대안제안을 할 수도 있다. 특히 지방의회를 구성하지 않고 주민총회에서 주민들이 직접 안건을 결정하는 지방자치단체는 모두 이러한 감사위원회를 가지고 있다.

스위스에서 대부분(약 80%)의 게마인데에서는 지방의회를 구성하지 않고 주민총회에서 안건을 결정하는 직접 민주적인 방식을 채택하고 있다. 지방의회를 가진 게마인데는 전체 게마인데의 18%에 불과하다. 스위스 인구의 50% 이상이 지방의회 없이 주민총회가 의결기관인 게마인데에 거주하고 있다.

지방정부와 감사위원회는 제도적 경쟁관계에 있게 된다. 주민들은 지방정부와 감사위원회를 직접 선거로 구성한다. 지방정부는 주민총회에 제안을 하고 경쟁자인 감사위원회는 지방정부의 제안에 대해 주민들이 결정을 하기 전에 사전적으로 검토해서 반대의견이나 수정의견, 새로운 제안을 한다.

지방정부와 감사위원회간에는 이익충돌과 갈등이 발생한다. 지방정부와 감사위원회는 서로 직접적인 영향력이나 제재를 하지 못한다. 주민들은 다수결을 통해서 주민의 선호를 보다 잘 반영하는 제안을 선택함으로써 양 기관의 갈등을 해소한다. 주민은 다수결로  직접 결정한 정책의 집행을 지방정부에 위임한다. 경쟁자인 감사위원회는 지방정부의 집행에 대해서 그 적법성과 타당성을 다시 사후적으로 감사를 해서 시민에게 보고를 한다. 지방정부와 감사위원회는 각자의 제안에 대해서 주민의 지지를 얻기 위한 경쟁을 한다. 중간층의 선호를 더 잘 반영한 제안이 채택될 수 있다. 지방정부와 감사위원회는 성공적인 경쟁을 위하여 중간층 유권자의 기호에 보다 잘 부응하기 위한 노력을 하게 된다(Eichenberger/Schlker, 2006, 81).

스위스에서는 지방분권적으로 국가를 구성하고 있다. 칸톤마다 독자적인 고유의 지방자치법을 가지고 있어서 감사위원회에 관한 규율도 칸톤마다 상당한 차이를 보이고 있다. 동일한 칸톤내에서도 게마인데마다 감사위원회의 내용에 대해서는 자치헌정에 따라 약간의 차이를 보이고 있으나 칸톤간의 차이보다는 약하다. 각 칸톤의 지방자치법은 게마인데의 집행기관(통상 Gemeinderat로 불림)과 의결기관(주민총회 또는 지방의회(통상 Gemeindeparlament로 불림)), 위원회(Kommission)의 권한과 업무를 규정하고 있다. 감사위원회는 모든 게마인데에서 상설 위원회에 속하며 칸톤에 따라 다양한 명칭으로 불린다.

감사위원회(Rechnungsprüfungskommission:RPK), 재정위원회(Finanzkommission) 또는 사무감사위원회(Geschäftsprüfungskommission:GPK) 등으로 불린다.

모든 감사기관은 공통적으로 연간회계를 검토하고 이를 입법기관에 보고한다. 그밖에 감사위원의 권한과 업무는 칸톤에 따라 상당한 차이를 보인다. 많은 칸톤에서는 한 개의 위원회가 일부의 칸톤에서는 두 개의 위원회가 같은 업무를 수행하거나 다른 업무를 수행한다. 즉, 일부의 칸톤에서는 회계감사위원회와 업무감사위원회가 따로 있고,  다른 칸톤에서는 하나의 회계감사위원회 또는 재정위원회가 있다.

칸톤의 지방자치법에 따라 감사위원회는 단순한 회계검사기관에 머물기도 하고, 제도화된 비판자(Opposition) 또는 병렬정부(Parallelregierung) 또는 그림자정부(Schattenregierung)의 역할을 하기도 한다. 일부 칸톤에서는 감사기관이 단체의 감사와 마찬가지로 회계연도가 끝나고  연간회계를 사후적으로(ex post) 검사하고 비판하는 전통적인 감사원의 역할을 한다. 이에 대해 다른 칸톤에서는 감사기관이 정부의 예산안과 개별사업계획에 대해서 대해서 사전(ex ante)에 분석하고 그 결과를 편찬해서 주민총회와 주민표결을 위해 주민들에게 정보를 제공하고 정부의 제안에 대해 지지할 것인지 아니면 반대를 할 것인지를 제안하고, 구체적인 수정발의를 하거나 대안을 제시하는 활동을 한다. 시민들은 정부의 제안을 그대로 받아들일 것인지 아니면 대안을 선택해서 정부에게 그 집행을 위임할 것인지를 다수결로 채택하게 된다.

(2) 구성

게마인데정부의 위원과 마찬가지로 정치적 게마인데의 감사위원회 위원도 주민이 직접 선출한다. 감사위원회의 위원은 최소한 5명으로 구성되고, 게마인데의 재정에 대한 감사를 한다.  감사위원회는 정치적 게마인데의 구역에 있는 다른 게마인데에 대해서도 관할한다. 따라서 학교게마인데나 교회게마인데에 대해서도 감사를 할 수 있다(쮜리히 지방자치법 제83조의 a). 학교지;방자치단체니 교회지방자치단체의 구역안에 여러 개의 정치적 게만이데가 있는 경우에는 주민총회에서 임기개시전에 어느 감사위원회 관할인지를 결정한다.

레겐스베르크의 감사위원회는 감사위원장을 포함하여 5명의 감사위원으로 구성하며 주민들이 직접 선거한다.(레겐스베르크 게마인데헌장  제33조)

(3) 권한

감사위원회는 다음과 같은 권한을 가진다. 감사위원회는  게마인데총회와 주민투표의 재정에 관련된 모든 안건에 대해서 심사를 실시한다. 특히 예산안과 결산안, 지출결정에 대한 평가를 한다. 감사위원회는 이들에 관한 보고를 한다(레겐스베르크 지방자치헌장  제34조).

감사위원회는 안건을 심사하기 위하여 안건을 제출한 행정청의 관계자를 호출할 수 있다. 거부하는 입장을 표명하기 위해서는 안건을 제출한 행정청의 담당자의 의견을 들어야 한다. 안건을 제출함에는 관계서류를 감사위원회에 제출하여야 한다(레겐스베르크 자치헌장 제35조). 이를 자세히 살펴보면 다음과 같다.

스위스의 지방자치단체의 감사위원회는 장부기장과 계산을 사후적으로 검사하고, 기장과 계산상의 적합성을 평가하고 경제성에 대한 판단을 한다는 점에서는 전통적인 감사기관과 동일하다. 감사위원회가 지시권이나 집행권, 제재권을 갖지 않는 것도 마찬가지이다. 감사위원회는 전통적인 감사기관과는 달리 행정뿐만 아니라 정부활동에 대한 통제도 한다. 정부의 정치적 활동에 대해서도 사전적 감사를 통해 다양한 개입을 한다. 감사위원회는 예산안과 개별 사업을 사전에 검사하고 발의권과 제안권을 가진다. 감사위원회의 권한을 요약하면 다음과 같다. 감사위원회의 권한은 통제권과 발의권으로 구성된다(Schelker, 2002 참조).

o 통제권은 그 대상과 개입시기를 기준으로 다음 4가지로 분류할 수 있다.

- 총괄회계에 대한 사후검사

- 개별사업에 대한 사후검사

- 총괄회계에 대한 사전검사

- 개별사업에 대한 사전검사

o 발의권은 두 가지로 구분할 수 있다.

- 집행기관의 제안에 대한 발의

- 자체적인 대안의 제안

① 통제권

o 총괄회계에 대한 사후검사

총괄회계에 대한 사후검사는 전형적인 회계감사에 속하는 것으로 계산상의 정확성과 기장상의 적법성을 검사한다. 이를 통하여 남용과 위반여부를 사후적으로 확인한다.

o 개별사업에 대한 사후검사

개별사업에 대한 사후검사는 감사위원회가 개별사업에 대한 돈의 흐름을 사후적으로 검사하여 예산남용과 유용여부를 확인하고 자원투입의 효율성에 관한 평가를 한다.

o 총괄회계에 대한 사전검사

총괄회계에 대한 사전검사는 감사위원회가 예산안 전체에 대해서 사전적으로 심사하여 형식적인 정확성을 검사하고 그 내용의 재정적인 타당성에 대한 입장을 표명한다.

o 개별사업에 대한 사전검사

개별사업에 대한 사전검사는 감사위원회가 개별사업의 내용을 사전적으로 검사하여 타당성과 경제성을 평가를 한다.

② 발의권(Antragsrecht)

통제를 통하여 얻은 결과를 정치과정에 반영할 수 있도록 하기 위하여 감사위원회는 발의권을 갖는다. 발의권에는 먼저 집행기관의 제안에 대한 발의를 하는 것과 감사위원회가 자체적인 대안을 발의하는 것이 있다.

o 집행기관의 제안을 위한 발의

감사위원회는 정부의 제안에 대해서 시민들에게 동의할 것인지 아니면 거부할 것인지를 추천할 수 있다.

o 자체대안의 발의

감사위원회는 자체적으로 대안을 마련하고 시민들에게 동의를 구할 수 있다.

(4) 기간

감사위원회는 통상 심사안건을 30일 이내에 처리하여야 한다. 예산안과 결산안에 대해서는 별도로 정한다. 감사위원회는 보고서와 제안을 늦어도 게만인데총회 15일 이전에 제출하여야 하고, 투표함 표결에 관해서는 늦어도 투표일 40일전에 제안한 행정청과 사무소에 제출하여야 한다(레겐스베르크 자치헌장 제36조).

(5) 시사점

첫째, 먼저 스위스 감사위원회제도는 감사의 시점에 관하여 많은 시사점을 준다. 사후적인 적발위주의 감사가 일부 공무원의 책임을 묻는 수준에 그치고, 예산낭비나 선심정책으로 인한 채무증가에 대한 근본적인 대책이 되지 못하고 있다. 그동안 감사원은 선심행정과 지방비리의 근절이라는 명분하에 지방자치단체에 대한 전면적인 대규모 감사에 착수한 적이 몇 번 있었으나 투입된 인력과 노력에 비하여 그 성과는 미미한 수준에 그쳤다. 이는 한편으로는 외부감사의 한계를 보여주는 것이며, 다른 한편으로 적발위주의 사후평가의 한계를 보여주는 것이기도 하다. 지방감사는 자체감사를 중심으로 전환하되 예산초안 심의단계와 개별공공사업의 결정 이전단계에서 그 타당성에 대한 충분한 검토하고 정보제공이 이루어지도록 전환되어야 한다는 점이다. 이는 지방감사뿐만이 아니라 감사원 감사에 대해서도 많은 시사점을 준다. 그렇다고 하여 전통적인 사후감사를 소홀히 해도 좋다는 의미는 아니다. 사후적인 감사는 정부의 책임을 묻는 결산과정에서 그 중요성이 충분히 있다. 지방감사에서는 사후감사제도도 정착하지 못하고 있는 실정이다. 이에 사후감사를 보강하면서도 정책결정단계, 예산안 심의 단계에서 사전 감사권를 보완적으로 확대하는 것이 필요하다.

2015년 3월15일자 독일의 지방회계에 관한 전문잡지(Der Neue Kämmerer:DNK)는 지방자치단체의 회계책임자 556명에게 사후감사를 사전감사로 개혁하는 방안에 대한 설문조사를 실시한 결과를 발표하였다. 2/3가 넘는 376명이 찬성을 하였다. 반대의사는 12%에 불과하였고, 나머지 21%는 판단을 유보하였다. 주민수가 5,000명에서 20,000명에 이르는 상대적으로 작은 지방자치단체의 회계책임자는 58.7%가 사전감사를 찬성하였고, 주민수가 20,000이상인 비교적 큰 지방자치단체의 회계책임자는 80%가 사전감사제도의 도입을 찬성하였다. 지방회계책임자의 2/3이상이  예컨대 건설사업 등에 대해 사전감사를 통해 잘못을 예방적으로 발견하게 된다면 지방자치단체는 그만큼 예산을 절감할 수 있을 것이라고 응답하였다.

(http://www.derneuekaemmerer.de/nachrichten/haushalt/zwei-drittel-der-kaemmerer-fuer-ex-ante-rechnungspruefung-27631/)

둘째로, 감사권의 범위에 관련된 문제이다. 먼저 감사의 대상에 대해서 총괄예산에 대한 것 분만 아니라 개별사업에 대한 심층적인 분석이 필요하다. 정책결정자들이나 주민들이 필요로 하는 절실한 정보는 전체예산에 관한 것도 있지만 개별 공공사업의 타당성과 소요비용, 파급효과에 대한 공정한 평가일 것이다. 특히 사전적인 평가를 하는 경우에 개별사업에 대한 감사결과는 정치과정에서 공공자원의 배분과 매우 밀접한 관계가 있으며 주민전체의 선호를 반영할 수 있어야 한다. 단순히 감사보고서를 제출하는데 그치는 것이 아니라 정부의 예산제안이나 사업계획에 대한 지지 혹은 반대제안이나 정책대안의 제안을 제안할 권한을 감사위원회에게 부여하는 것은 지방정부 내에서 정책경쟁을 유발하고, 정책결정자들과 주민들이 의사를 결정하는데 실질적인 도움이 될 것으로 본다. 감사권을 이렇게 확대하면 감사위원회는 정부에 대응하는 또 다른 병렬정부에 준하는 지위를 갖지만 다음에 설명하는 것처럼 직접적인 결정권과 집행력을 갖지 않기 때문에 큰 문제는 없을 것이다.

셋째로, 감사결과에 대한 조치권에 관한 문제이다. 흔히 감사제도를 강화하는 방안으로 감사결과를 실현할 수 있도록 지시권이나 징계권이나 제재권을 강화하거나 정부의 정책결정과정에 직접 영향을 미치거나 고발권을 강화하는 것이 제안되는 경우가 많다. 하지만 감사가 행정이나 정치과정에 직접 영향력을 미치거나 스스로 집행력을 가지는 경우에 감사기관은 정치인이나 관료와 마찬가지로 이익집단에 포위되어 제3자적인 입장에서 주민전체의 일반적인 공익을 대변하기 어렵고 공정성을 잃을 우려가 있다.

넷째로, 자치감사기관의 독립성에 대한 부분이다. 스위스에서는 감사기관을 주민이 직접 선출하도록 함으로써 다른 정치적 기관과 경쟁관계가 형성되도록 하였다. 주민에 의해서 직접 산출된 감사기관은 집행기관이나 지방의회로부터 독립하여 오직 주민들을 위해서만 일반 공익적인 견지에서 활동할 수 있는 기반이 형성된다. 피감기관인 지방자치단체장이나 지방의회로부터 선임된 감사가 임명권자를 독립적으로 감사하는 것을 기대하기는 어렵다. 이 점에서 감사위원의 주민직선은 감사기구의 독립성을 보장하기 위하여 매우 중요한 의미를 가질 수 있다. 감사위원을 주민이 직접 선출하는 경우에도 여러 선거구에서 각각 감사위원을 선출하는 경우에 감사위원도 선거구의 특수이익에 종속될 우려가 있다. 이에 지방자치단체의 구역전체를 선거구로 하여 감사위원을 선출함으로써 선거구의 특수이익보다는 일반적인 공익과 주민전체의 이익에 봉사하도록 해야 한다.

다섯째로, 감사위원의 자격에 관한 문제이다. 감사의 품질을 높이기 위하여 감사위원의 전문성을 높여야 한다는 것은 거의 모든 논자들의 공통적인 주장이다. 감사위원의 전문성을 높여야 하는 것은 비단 감사의 내용적인 전문성을 위해서 뿐만 아니라 감사기관의 공정성과 독립성을 위해서도 매우 중요하다. 감사원을 민간부분의 감사전문가나 회계전문가 등으로 선출하는 경우에 감사위원은 민간부분으로 돌아가는 것이 어렵지 않을 것이다. 이는 재선에 모든 것을 거는 임기제 직업정치인과는 다르게 감사위원들이 재선을 염두에 두지 않고 공정하게 활동하는데 도움이 될 것이다.

제3절 게마인데간의 통합

레겐스베르크는 지방자치단체의 규모가 매우 작아 다른 지방자치단체와의 통합논의가 없는지를 알아보았다. 이에 먼저 스위스의 지방자치단체간의 통합에 대헤서 알아보고 레겐스베르크의 문제를 살펴보기로 한다.

1. 스위스 게마인데 통합의 추이

게마인데 통합은 스위스에서 활발하게 논의를 되었다.  스위스 연방이 성립된 직후인 1850년에 스위스에는 3,203개의 게마인데가 있었다. 1990년에 3021개가 있었다. 2,000년에 2,899개가 있었다. 1850년에서 1990년까지 140년간 182개의 게마인데가 줄어들었다. 이는 매년 대략 평균 1.3개 정도가 감소한 것으로 나타난다.

1953년 이후 2003년 사이에 스위스의 이웃나라에서는 급격하게 게마인데의 숫자가 줄어든다. 예컨대 독일에서는 같은 기간에 59%가 줄어들고, 오스트리아에서는 42%가 감소한 것에 비하여 스위스에서는 7%가 감소하는데 그쳤다.

하지만 2000년 이후에 스위스에서는 게마인데 통합이 활발하게 논의되면서 그 숫자가 이전에 비하여 상당히 급격하게 줄어들고 있다. 2016년 1월 1일 현재 스위스의 게마인데의 숫자는 2,294개이다. 2000년 이후 매년 약 38개의 게마인데가 줄어들고 있다. 게마인데의 통합은 칸톤에 따라 속도나 강도가 상당히 다르다. 일부 칸톤에서는 게마인데통합이 급속하고 강도 높게 추진되고 있다. 예컨대, 테신(Tessin), 글라루스(Glarus), 아르가우(Aargau), 그라우뷘덴(Graubünden), 베른(Bern) 등에서 통합이 다른 칸톤에 비하여 많이 이루어지고 있다. 가장 극단적인 게마인데간 통합을 한 지역으로는 칸톤 글라루스(Glarus)를 들 수 있다. 주민 약 40,000명의 글라루스에서는 종전에 25개의 게마인데를 2011년 1월1일부로 3개의 게마인데로 개편하였다. 이에 대해서 칸톤 취리히에서는 통합에 대해서 유보적인 입장을 취하고 있다.

이에 대해서 많은 전문가들은 이러한 극단적인 통합을 재정적으로 아무런 효과를 거둘 수 없다고 비판적인 입장을 밝혔다. 특히 경제학자인 아이헨베르크(Reiner Eichenberger)교수는 “글라루스가 미친 짓을 했다”라고 극단적으로 비난했다 (Eichenberger, 2007).

그림: 스위스 지방자치단체의 숫자추이

2. 게마인데 통합논의 배경

스위스의 게마인데는 과거에 비하여 주민들로부터 보다 많은 요구를 받고 있다. 게마인데의 과제가 늘어나고, 주민들의 지방행정에 대한 수요와 전문성에 대한 요구는 높아졌다. 게마인데의 역량으로는 감당하기 어려운 한계에 부딪혔다. 1990년대 이후 게마인데의 경제적- 재정적인 기본여건은 더욱 악화되고 있다. 게마인데의 자체재정으로는 게마인데 공공지출액의 27%를 충당하는데 그치고 있다. 최근에는 게마인데의 재정적 압박은 더욱 증가하는 추세에 있다. 특히 망명자업무와 복지업무에 있어서 업무의 범위는 넓어지고 복잡해지고 있다. 상수도나 학교와 같이 이웃 게마인데와 조정과 협력을 요하는 사무도 늘어나고 있다. 이러한 요구의 증가는 게마인데 집행기관에게 높은 수준의 전문성을 요구하나 이를 감당할 만한 전문인력을 구하는 것도 쉽지 않다.

적지 않은 게마인데에서는 집행기능을 수행하는데 필요한  수많은 명예직 인력을 충원하는데 어려움을 겪고 있다. 작은 게마인데에서는 이들 업무를 감당하기 위하여 세율을 높일 수밖에 없게 되고, 그렇게 되면 주민들이 떠나는 악순환이 일어난다. 게마인데의 채무도 현저하게 증가되고 있다. 이러한 상황하에서 게마인데로서는 다음 조치 중에서 한 가지 혹은 여러 가지 조치를 취하도록 요구받고 있다(Steiner, 2003, 39).

- 게마인데의 내부조직 개혁(신공공경영: NPM 등)

- 다른 게마인데나 제3자와 협력의 강화(게마인데조합 혹은 아웃소싱 등)

- 자치계층으로서 지역(Region)의 설치: 칸톤과 게마인데사이에 새로운 자치계층으로 레기온(Region), 즉 지역이라는 자치단위를 신설하여 광역행정에 대처하려 함.

- 다른 게마인데와 통합

3. 스위스에서 게마인데 통합에 대한 논쟁

스위스에서는 게마인데 통합을 적극적으로 지지하는 입장과 이를 반대하는 입장간의 논쟁이 매우 치열하다. 이를 관점에 따라 정리해보면 다음 표와 같다. (출처: 이기우, 2011, 64)

구분	통합 찬성론	통합 반대론
경제적 관점	- 서비스의 질적수준향상 - 규모의 경제로 인한 비용 감소 - 정책결정자, 비용부담자, 서비스 향유자의 일치 - 투자의 효율성 증대	- 통합이후 인력감축이 통상 이루 지지 않음 - 규모의 경제는 기껏 기술적 서 비스에 그침 - 게마인데규모 확대로 인건비 증 대 - 관료주의 증대 - 복잡성의 증대
민주 주의 관점	- 소규모 게마인데 인적자원의 결핍 - 보다 많은 선택가능성 - 대규모 게마인데에서 주민관심에 부응도 높음 - 전문적으로 교육받은 인력이 보다 좋은 결정을 함 - 주민요구에 부응하기 위한 보다 많은 자원의 구비	- 잘못된 공공재의 제공 - 명망가 지배의 증가 (진정한 주민참여의 감소) - 관료주의와 주민간의 거리 증대
배분의 관점	- 게마인데의 칸톤 의존성 감소 - 지방자치의 확대 - 칸톤문제에 게마인데의 비중증대 - 분권의 촉진 - 칸톤의 부담감소	- 칸톤의 부담감소의 허구성(가난 한 게마인데를 통합해도 여전히 가난함) - 복잡성이 증가되어 칸톤의 조언 수요는 감소되지 않음
발전의 관점	- 경쟁력의 증대로 입지조건 향상	- 계획된 발전에 대한 보장이 없 음

4. 레겐스베르크에서 통합논의

레겐스베르크는 주민 숫자가 487명에 불과하여 통합논의가 없는지 물어보았다. 레겐스베르크에서도 통합에 대한 논의는 오래전부터 있어왔다고 한다. 더구나 통합을 하는 경우에 칸톤이나 칸톤협의회로부터 재정적인 지원을 받는다고 한다. 중년층과 장년층, 노년층에서는 통합에 반대하는 목소리가 높지만 젊은 층에서는 통합에 개방적인 목소리도 있다고 한다. 레겐스베르크에서 통합을 반대하는 논리는 다음과 같다.

첫째, 통합을 할 만큼 재정이 열악하지 않다. 통합논리는 재정적인 문제를 해결하기 위한 것이라고 하나 레겤스베르크에서는 주민들이 내는 세금으로 대부분의 자치사무를 수행하는데 어려움이 없다,

둘째로, 인적자원이 통합을 할 만큼 부족하지 않다고 한다. 통합논리는 지방자치단체의 인재가 빈곤하여 게마인데정부(내각)을 구성할 수 없고, 입후보자도 부족해서 통합을 해야 한다고 주장한다. 하지만 레겐스베르크에서는 주민 중에서 게마인데 지도부를 충분히 구성할 수 있고 인적자원의 빈곤은 그렇게 심각한 문제가 아니라고 한다.

셋째, 통합을 하는 경우에 인근의 딜스도르프(Dielsdorf)와 통합을 생각할 수 있지만 그곳의 주민수는 레겐스베르크보다 12배나 된다. 통합을 하게 되는 경우에 5명의 지방각료는 모두 딜스도르프에서 나오게 되며 레겐스베르크의 이익을 대변할 수 있는 지방정부의 구성은 어렵게 된다. 이렇게 되면 레겐스베르크는 주변지역으로 전락할 우려가 있다. 통합하는 것 보다는 레겐스베르크의 발전을 위해 주민들이 지혜를 모으고 지역문제를 직접 결정하는 것이 낫다.

넷째로, 레겐스베르크가 단독으로 해결할 수 없는 문제는 이웃 지방정부와 협력을 통해서 충분히 해결할 수 있으므로 구태여 통합할 필요는 없다, 예를 들어 레겐스베르크에서는 학교를 운영하기에는 규모가 너무 작다고 한다. 이에 초등학교만 레겐스베르크에서 운영하고, 중등학교는 이웃에 있는 딜스토르프에 보낸다고 한다. 초등학교도 운영하는 것이 힘이 들지만 이를 없애고 이웃지방자치단체로 보내는 경우 젊은 주민들이 떠날 우려가 있기 때문에 재정적인 부담에도 불구하고 초등학교만큼은 직접 운영한다고 한다.

5. 한국에 시사점

스위스에서 게마인데 통합추진을 한국의 시‧군통합을 위한 해외참고사례로 거론하는 경우가 있다. 특히 칸톤 글라루스의 통합사례를 예로 든다. 하지만 스위스는 전체 칸톤의 50%이상이 주민수가 1,000명 미만이라는 점에서 지방자치단체의 규모가 이미 수십 배 내지 수백 배가 되는 우리나라의 시나 군, 자치구의 통합과 비교될 수 있는 것은 아니다.

스위스의 게마인데 통합은 기본적으로 주민수가 3,000명 정도 되는 게마인데를 만드는데 목표를 두고 추진되고 있다는 점을 감안할 필요가 있다. 우리나라의 대부분의 시나 군, 자치구의 규모는 스위스의 지방국가인 칸톤보다 큰 경우가 많다. 특히 눈여겨 볼 것은 스위스에서는 게마인데의 규모가 매우 작음에도 불구하고 통합을 반대하는 목소리가 강하다는 점을 오히려 눈여겨볼 만하다(자세한 것은 이기우, 2011 참조). 스위스의 사례에서 우리가 교훈을 얻고자 한다면 주민 수가 수백명, 수 천명에 불과한 게마인데도 많은 공공업무를 자치적으로 수행하여 성과를 내고 있고, 국가발전의 초석이 되고 있다는 점에서 우리의 읍‧면자치의 부활이나 동‧리자치의 구상을 위한 참고사례로 조사하는 것이 바람직하다.  현재 추진하고 있는 주민자치는 명목상의 자치 내지 형식적인 것에 그칠 우려가 있다. 스위스에서는 우리의 읍이나 면, 동보다도 훨씬 작은 직지방자치단체에서 우리보다 더 많은 업무를 자율적으로 처리한다는 것을 감안해보면 시군의 통합보다도 풀뿌리자치인 읍면동자치의 부활이나 리자치의 도입도 심도있게 검토할 필요가 있다.

레겐스베르크는 주민수가 487명에 불과하지만 2.5명의 공무원으로 경찰기능까지를 자체적으로 수행한다. 흔히 읍면자치 대신에  시군자치나 시군통합의 논리로 공무원의 숫자를 줄여 효율성을 높인다고 주장한다. 하지만 실제로는 반대로 나타나고 있다. 예컨대 레겐스베르크에서 주민수가 487명인데 공무원이 2.5명이다. 주민 195명당 공무원이 1인이다. 그런데 경북 영양군의 경우는 주민수가 18,197명인데 공무원은 455명이다. 주민수가 37배이지만 공무원 숫자는 182배나 된다. 같은 인구로 치면 영양군의 공무원이 6배나 많은 셈이다.

스위스 에서도 도시의 규모가 커질수록 공무원의 숫자가 누적적으로 증가됨으로 보여준다. 이는 도시규모가 커질수록 공무원의 숫자는 늘어난다는 것을 의미한다.

표: 게마인데 규모에 따른 공무원 숫자

게마인데규모	일반행정 (주민 100명당)	공기업 등 외곽조직 (주민100명당)	교육분야 (주민100명당)
499이하	2.1 (0.96)	1.6 (0.60)	6.2 (1.63)
500-999	3.6 (0.48)	3.3 (0.47)	7.2 (0.96)
1,000-1,999	4.7 (0.33)	6.4 (0.43)	13.1 (0.91)
2,000-4,999	13.7 (0.42)	19.0 (0.60)	32.3 (0.99)
5,000-9,999	45.9 (0.64)	37.1 (0.54)	93.1 (1.29)
10,000-19,999	150.2 (1.10)	92.6 (0.71)	123.6 (0.95)
20,000-49,999	1040.3 (3.36)	206.9 (0.76)	310.8 (1.08)
50,000 이상	3459.0 (3.22)	1412.3 (1.90)	727.0 (0.92)

(출처: Steiner/Kaiser, 2013, 154: 이기우, 2014에서 재인용)

이를 감안하면 효율성을 높이기 위하여 지방자치단체의 규모를 크게 해야 한다는 주장은 근거가 없음을 실증적으로 보여준다. 이러한 통계는 기초자치로 읍면자치를 부활하거나 나아가 리자치의 도입을 통해 공동체의 회복과 효율성을 함께 추구할 필요가 있음을 보여준다.

< 참고문헌 >

안성호, 분권과 참여, 스위스의 교훈, 도서출판 다운샘, 2005,

이기우, 분권적국가개조론, 한국학술정보, 2014

이기우, 스위스의 지방세 제도, 한국지방세연구원 정책연구보고서, 18권 0호. 2013.

이기우, 스위스에서의 지방자치단체간 통합논쟁과 대안, 지방행정연구, 25권 2호. 2011, 57-77

Eichenberger, Reiner.2007.  http://www.anian-liebrand.ch/files/Interview_Eichenberger_Nachteile_Gemeindefusionen.pdf

Eichenberger, Reiner/Schelker, Mark, Leistungsfähiger Staat dank Markt für Staat, Dankel Brühlmeier/Dieter Kläy(Hrsg.), Staatliche Leistungsfäigkeit in Globalisierter Gesellschaft, Éditions Libertas Suisse 2007, 89-121

Eichenberger, Reiner/Schelker, Mark, Independent and competing agencies: An effective way to control government, Public Choice 130, 2006 130, 79–98

Steiner, Reto. 2003. Interkommunale Zusammenarbeit und Gmeindezusammenschlüsse in der Schweiz, Bern

제5장 지방자치발전의 정책과제와 실천방안

제1절 지방분권 정책과제

이국운(한동대학교 교수)

1. 기본 발상이 다르다! - 위에서 아래? 아래에서 위?

2015년 12월 13일부터 23일까지 나는 자치와 분권을 연구하는 동료 학자 및 관련 전문가들과 함께 경상북도 분권협의회의 프로그램으로 스위스를 방문하였다. 방문의 주된 목적은 주민자치의 분야에서 타의 추종을 불허하는 모범으로 인정되고 있는 스위스의 현황을 가능한 한 미시적으로 살피는 것이었다. 이를 위하여 방문단은 방문 당시 주민총회를 개최하기로 예정된 두 곳의 게마인데(gemeinde)를 방문하여 직접민주주의 하에서 주민자치의 실태를 직접 몸으로 체험하였다.

이 기간 동안 방문단의 구성원들이 모두 재삼재사 확인했던 것은 스위스의 자치제도가 우리의 그것과 기본 발상 자체가 정반대라는 점이었다. 우리는 헌법상 국가의 의회(대한민국 국회)가 제정한 법률이 아니면 지방자치단체를 설립할 수 없고, 설립된 지방자치단체도 어디까지나 '단체'로서 국가의 통치업무를 상당부분 보조하지만, 스위스는 주민이 스스로 게마인데를 형성하여 자치를 실현하고, 그 게마인데들이 모여 칸톤을 이루며, 다시 그 칸톤들이 모여 연방을 구성한다. 이러한 차이를 명확하게 법리적으로 구분하는 것은 생각보다 매우 어려운 일이지만, 큰 그림에서 방향의 대조는 대단히 뚜렷하다. 우리는 권력이 국가주권-국회입법권-단체자치권의 순서로 내려오면서 행사된다면, 스위스는 인권-게마인데자치권-칸톤주권-연방통치권의 순서로 올라가면서 행사된다.

그러므로 예를 들어 우리가 방문했던 스위스의 게마인데를 자치의 단계를 기준 삼아 우리의 기초지방자치단체에 비교하다가는 자칫 이와 같은 기본 발상의 차이를 놓치게 될 위험이 있다. 방문단의 구성원들은 모두 지난 수십년간 대한민국의 지방자치학사나 지방분권운동사에 큰 족적을 남긴 쟁쟁한 분들이었다. 하지만 그처럼 최고의 전문가집단인 방문단조차 각 게마인데를 방문하여 자세한 현황을 살피면서 대한민국의 상황과 비교하다보면, 어느새 '아래에서 위'가 아니라 '위에서 아래'를 기준으로 문제를 바라보고 있는 스스로를 발견하게 되곤 했다.

기실, '위에서 아래'를 기준으로 자유민주주의를 체계화하는 것은 상당히 손쉬운 측면이 있다. 왜냐하면 먼저 가장 크고 가장 센 권력(국가주권)을 확정한 뒤, 그로부터 작고 약한 권력 쪽으로, 국가주권이 정해준 순서에 따라 차례로 정렬시키면 되기 때문이다. 하지만 이렇게 하면 국가는 언제나 갑이 되고, 지방자치단체는 언제나 을이나 병이 되며, 주민은 언제까지라도 졸이 될 수밖에 없다. 전문가들은 편하고, 백성은 비참해진다.

이에 비하여 스위스의 모델, 즉 '아래에서 위'를 기준으로 삼는 것은 언제까지라도 주민을 실제의 갑, 즉 실제의 주권자로 삼으려는 선택이다. 따라서 전문가들의 입장에서 자유민주주의를 체계화하기란 대단히 어려울 수밖에 없다. 권력의 크기와 세기를 정해 줄 가장 크고 강한 권력(국가주권)을 확정하는 것이 여간 곤란하지 않기 때문이다. 이렇게 주민이 갑이 되면, 게마인데는 을이 되고, 칸톤이나 연방은 병이나 그 아래가 될 수밖에 없다. 백성은 뿌듯하겠지만, 전문가들은 골치가 아플 수밖에 없다.

스위스 방문기간 내내, 그리고 그 이후까지 방문단의 구성원들은 이 두 선택 사이에서 우왕좌왕했다. 이들 모두가 한국 사회에서 가장 자치와 분권을 지향하는 것은 분명했지만, 실제로 맞닥뜨린 스위스의 현실 앞에서는 이론적으로나마 대한민국의 현재 상태에 안주하려는 스스로를 자꾸 발견하게 되었기 때문이다. 그리고 그때마다 전문가들의 속이 편하자고 백성을 비참하게 두어서는 안된다는 지방분권운동의 대의를 서로에게 되새길 수밖에 없었다. 이곳저곳을 방문하고 돌아오는 자동차 속에서, 이어지는 저녁식사 자리에서, 허름한 숙소에서, 또 이른 아침에 토스트와 커피를 앞에 놓고서까지, 십여 일 동안 끊임없이 이어졌던 방문단 내부의 자못 심각한 토론은 어쩌면 이 두 선택 사이에서 당혹해하는 스스로를 서로에게 교정받기 위하여 자기자신의 내면을 노출하는 독특한 의례였는지도 모르겠다.

아마도 방문단에서 가장 젊은 축이었기 때문에, 또는 대한민국의 현재 상황에서 상상하기조차 어려운 수준의 지방분권형 헌법개정안을 발표한 직후였기 때문에, 나는 그러한 토론 또는 의례에서 가장 강경하게 '아래에서 위'의 방향을 옹호하곤 했다. 하지만 그러면서도 다음 순간에는 스위스 모델을 그대로 수입하기 어려운 대한민국의 현재 상황을 끊임없이 환기시키고자 했다. 이제 와서 솔직히 말하건대, 그와 같은 널뛰기식 논변은 내 자신이 얼마나 뼛속 깊이 '위에서 아래'의 방향에 포로가 되어 있는지를 확인하게 되었기 때문이었다. 방문기간 내내 나는 깊은 당혹감에 휩싸여 있었음을 부인할 수 없다.

그러나 과정이 어떠했든, 이번 스위스 방문조사를 통하여 나는 자유민주주의와 자치분권의 관계 설정에 대해 깊이 생각해 볼 기회가 있었고, 나아가 몇 가지 근본적인 깨달음을 얻었다. 이하에서는 그 가운데 일부를 내게 맡겨진 이야기 주제에 관하여 정리해 보고자 한다. 스위스 사례는 경상북도의 주민참여제고정책에 어떠한 시사점을 주고 있는가?

2. 자치의 출발점에 정당정치나 삼권분립이 무슨 의미가 있는가?

먼저 방문한 곳은 주민 수가 500명 정도인 레겐스베르크 게마인데의 주민총회였다. 이 게마인데는 취리히 공항과 시가지, 그 너머 취리히 호수가 한 눈에 내려다 보이는 약간 높은 구릉 위에 자리잡고 있었다. 역사를 들어보니 오래 전에 영주의 성이었던 곳을 주거지로 개발하여 말그대로 산 꼭대기에 동네 하나를 만든 곳이었다. 마을 초등학교의 작은 강당에서 열린 주민총회에는 60명이 조금 넘는 숫자가 모였는데, 그 날의 주요 안건은 내년의 예산안 통과였다. 주민총회는 정치 게마인데, 학교 게마인데, 교회 게마인데 순으로 진행되었는데, 각 게마인데마다 집행부가 달라 어림잡아도 참석자의 3분의 1은 어떤 형태로든 마을 행정에 참여하고 있는 것으로 보였다. 나중에 자료를 보니, 마을의 행정은 공무원 3명이 처리하고 있었다.

회의 중간에 처음으로 주민총회에 참여한 19세 소녀가 자기소개를 하고 엄마를 비롯한 주민들의 환영을 받는 순서가 있었다. 그 모습을 바라보다가 나는 문득 그 광경이 왠지 익숙하게 느껴졌다. 주민총회를 방청하는 동안 나는 그 이유를 깨달았다. 도란도란한 분위기가 40년 전 대한민국 지방도시의 한 작은 교회에서 열리던 교인들의 사무처리회의를 연상하게 했던 것이다. 둥그렇게 모여 앉은 회중들 앞에 목사님과 집사님들 여럿이 나서서 교회의 여러 대소사를 함께 의논하는 모습이 별로 다르지 않았다. 지금은 대한민국의 어느 교회에서도 찾아보기 어려운 소박한 회의 분위기를 나는 무려 40년만에 수 만 리 떨어진 스위스의 작은 게마인데에서 경험하게 된 셈이었다.

레겐스베르크 게마인데의 주민총회와 40년 전 시골 교회의 사무처리회의 한 가지 공통점은 공동체의 책임을 맡은 일꾼들이 앞자리에서 회의를 인도하고, 그들에게 일을 맡긴 다른 구성원들은 둥그렇게 둘러앉았다는 것이었다. 흥미롭게도 이러한 회의 구성에는 공법학자들이 밤낮 되뇌는 입법-행정-사법의 삼권분립이나 세 권력 사이의 견제와 균형은 그다지 반영되어 있지 않았다. 그저 일을 맡긴 사람들과 일을 맡은 사람들의 자연스러운 구분이 있을 뿐이었다.

별 것 아닌 듯 보이는 이 광경에서 나는 갑자기 우리 대한민국 사람들이 '위에서 아래'의 논리에 너무 매몰된 나머지 권력의 말단까지 정당정치나 삼권분립의 논리를 기계적으로 고집하고 있는 것은 아닌지 자문하게 되었다. 만약 방향을 정반대로 바꾸어 '아래에서 위'로 생각해 보면 어떨까? 지금 이 게마인데 주민총회가 권력의 말단이 아니라 자치의 출발점이라면, 주민의 직접 통제가 가능한 한 정당정치나 삼권분립 같은 복잡한 논리는 동원하지 않아도 되는 것이 아니겠는가? 원래 정당정치나 삼권분립은 주민들로부터 멀리 떨어진, 그래서 더 부패하기 쉬운 거대한 권력들을 통제하기 위해서 고안된 것이다. 그렇다면 자치의 출발점에는 더 단순하고 소박한 논리가 어울리지 않겠는가?

이러한 생각 끝에 나는 기초자치의회의원의 정당공천 문제를 두고 지난 십여 년 동안 한국 사회의 구성원들이 벌여온 논란이야말로 처음부터 프레임을 잘못 짰던 것이 아닐까 생각해 보았다. 왜냐하면 그 입론은 한마디로 '위에서 아래'의 방향을 그대로 받아들인 채, 단지 풀뿌리 자치의회는 권력의 말단에 불과하니 중앙 정당들의 후보공천을 배제하자고(더 정확히 말하면 배제해 주자고) 말해왔던 셈이기 때문이다. 그러나 그보다는 아예 근본적으로 방향 자체를 '아래에서 위'로 바꾸어서 자치의 출발점에는 단순하고도 소박한 주민자치의 논리만으로도 충분하다고 말했어야 옳았다. 주민총회를 마치고 초등학교 응접실에서 왁자지껄하게 떠드는 동안 나는 내내 때늦은 상념에 젖어 있었다.

3. 직접 민주주의? 또는 주민들의 몸으로 하는 대의 민주주의 - 주민총회의 정치적 가치에 관하여

이처럼 이번 스위스 방문의 하이라이트는 단연 게마인데 주민총회를 직접 참관한 일이었다. 우리 일행 중에는 스위스 정치체제에 관하여 여러 권 책을 출간한 안성호 교수가 계셨는데, 안 교수께서는 스위스 연구가 20년이 넘은 자신에게도 주민총회 참관은 처음이라며 흥분한 모습을 감추지 않았다. 하지만 투르가우 칸톤의 시르나흐 게마인데 주민총회의 모습은 직접 민주주의의 현실을 가감없이 경험할 수 있는 계기가 되었다. 마을 강당에서 열린 주민총회에는 7000여명의 주민들 가운데 오로지 144명만이 참여했기 때문이다. 주민총회가 개회될 때 참석자 숫자와 함께 총유권자 대비 2.99%가 참석했음을 알리는 파워포인트 슬라이드가 나오자, 우리 일행 안에서는 잠시 놀라움과 당혹감이 스쳐갔다. 직접 민주주의의 높은 이념적 지향성에 비추어 참석자가 적어도 너무 적은 까닭이었다.

그 경험 이후 주민총회의 참여 비율이 예상보다 낮은 점은 방문 기간 내내 심각한 토론의 쟁점이 되었다. 한쪽에서는 역시 직접 민주주의의 이념과 현실은 다르다는 평가를 내세웠고, 이는 가는 곳마다 주민총회의 참여 비율이 떨어져서 고민이라는 현지 지역 인사들의 토로를 접하면서 더욱 강해졌다. 하지만 다른 한쪽에서는 아무리 그렇더라도 아예 주민총회가 있을 수 없는 대의민주주의에 비하여 주민이라면 누구든 출석하여 발언하고 토론하며 또 의안을 제출할 수 있는 기회가 있다는 것은 엄청난 차이임을 강조했다. 더구나 직접 민주주의에는 주민총회 말고도 주민투표, 주민소환, 주민발안과 같은 다양한 제도들이 존재한다는 점도 이들의 주요 논거였다.

이 두 주장이 모두 일리를 가진다고 생각하면서, 나는 좀 더 고차원에서 문제를 풀어야 하지 않을까 생각했다. 대의민주주의 또는 간접민주주의)와 직접민주주의를 일도양단적으로 구분하는 것이 과연 옳은가? 오래 전부터 나는 소위 표상 정치의 관점에서 민주주의를 다시 이해하려는 야심찬 헌법이론적 논구를 진척시켜 왔다(이국운, 헌법, 책세상, 2010). 이에 따르면 대의민주주의든 직접민주주의든 표상 정치이기는 마찬가지이며, 단지 표상 정치를 수행하는 방식이 전자는 투표와 선거이고 후자는 참여와 숙의로 다를 뿐이다.

이와 같은 헌법이론적 주장에는 대의민주주의와 직접민주주의의 간극을 과장하는 것이 결코 바람직하지 않다는 판단이 전제되어 있다. 표상 정치의 관점에서 양자는 정치적 표상의 차이일 뿐 근본적으로 다르지 않기 때문이다. 따라서 우리는 스위스와 대한민국이 서로 다르다고 평가해 버리기 전에 그들과 우리 사이에 존재하는 정치적 표상의 차이를 확인할 필요가 있다. 우리가 선거와 투표로 표상하려는 것을 스위스 주민들이 참여와 숙의로 표상하고 있다면, 거기에는 필시 그 나름의 이유가 있지 않겠는가? 그리고 그 이유를 찾는다면 우리가 스위스의 소위 직접 민주주의에서 무엇을 배워야 하는지가 더욱 명확해지지 않겠는가?

두 게마인데의 주민총회에 참여하고 난 뒤, 우리 일행은 주말에 프리보그 대학의 경제학부장인 아이켄베르크 교수의 자택에 초대 받아 점심을 대접받고 반나절 넘게 토론한 적이 있었다. 그때 나는 아이켄베르크 교수에게 시르나흐 게마인데의 주민총회에서 목격한 이야기를 하면서, 스위스의 민주주의를 개념화함에 있어서 직접민주주의보다는 더 나은 대의민주주의, 즉 주민들의 몸으로 하는 대의민주주의가 더 낫지 않겠느냐는 의견을 피력했다. 다시 말해, 선거에 의하여 대표를 뽑고 그 대표가 모든 사항을 결정하도록 내버려 두는 대의민주주의가 아니라 때때로 주민들이 직접 걸어가서 주민총회 등에 참여함으로써 스스로 정치적 표상이 되기도 하는, 그래서 주민들의 몸으로 하는 대의민주주의가 더 정확한 묘사가 아니겠느냐는 말이었다.

하지만 아이켄베르크 교수는 단호하고도 격렬하게 그렇지 않다고 주장하면서, 스위스 지식인답게 자기 나라의 정치체제가 독일, 프랑스, 이탈리아, 영국, 미국 등의 정치체제와 얼마나 다른지를 되풀이하여 강조했다. 오히려 오후 늦게 토론에 참여한 원로 정치인 한 분이 내 생각에 일리가 있다는 반응을 보였다. 정치인이든 주민들이든 정치는 역시 몸으로 하는 것이라는 생각이 더욱 강하게 들었다.

4. 풀뿌리 자치와 돈 문제

그렇다면 스위스의 각 게마인데 주민들은 왜 자신들의 몸으로 대의 민주주의, 즉 직접 민주주의를 하고 있는 것일까? 그리고 왜 우리나라를 비롯한 다른 지역에서는 왜 그것이 잘 안되는 것일까? 이 질문에 대한 한 가지 결정적인  답변이 시르나흐의 주민총회에서 적나라하게 드러났다. 그것은 바로 돈 문제였다.

방문단이 직접 참관했던 시르나흐와 레겐스베르크 주민총회의 가장 중요한 안건은 내년 예산안을 통과시키는 것이었다. 시르나흐에서는 주민총회 이전에, 레겐스베르크에서는 이후에 제출되었던 예산안의 내역에 대하여 조사할 수 있는 기회가 있었는데, 게마인데 내부의 여러 이해관계를 게마인데 집행부(gemeinderat)의 장(시장)과 다른 구성원들이 사전에 조율한 흔적을 쉽게 확인할 수 있었다. 문제는 이와 같은 사전 조율이 통하지 않았을 때이다. 시르나흐 주민총회에서는 실제로 그러한 상황이 벌어졌다.

쟁점 사안은 시르나흐 소재 축구클럽에 게마인데 예산으로 얼마나 재정 지원을 해야 하느냐 였다. 사전에 축구 클럽 측과 조율에 나선 게마인데 집행부는 예산을 늘려달라는 요구를 거절하고 독자적으로 모두 일곱 개 항의 관련예산안건을 제출했다. 시장이 안건을 상정하고 곧바로 토론이 벌어졌는데, 먼저 축구클럽 코치 등이 나서서 이민자 자녀들의 성공적인 정착에 기여하고 있는 점을 들어 일정 정도 재정 지원을 늘리는 수정안을 제안했다. 그러자 다른 청년들이 시르나흐 소재 다른 스포츠클럽들과의 형평성을 들어 아예 재정 지원을 하지 말자는 또 다른 수정안을 내놓았다. 양측에서 옥신각신 논쟁이 이어졌고, 중간에서는 이 안건을 내년 봄 주민총회로 미루자거나 게마인데 집행부로 하여금 관련 예산 안건을 수정하여 제출하도록 하자는 등의 별도의 수정안이 제출되었다.

축구클럽 재정지원문제를 둘러싼 주민들 사이의 논쟁은 사안 이면의 정치적 맥락을 전혀 알지 못하는 이방인들에게도 매우 흥미롭게 다가왔다. 144명의 주민들이 이 사안을 두고 이런저런 정치적 고려에 따라 다양하게 발언하고 토론하는 모습은 흡사 그만한 숫자의 의원들로 이루어진 의회의 본회의를 보는 것 같은 착각을 일으켰다. 열띤 토론이 1시간을 넘긴 시점에 이르러 묵묵히 사회자 역할에 충실하던 시장은 제출된 모든 안건을 표결에 부치자는 제안을 했고 그때까지 잠잠하던 대다수 주민들이 이에 동의했다. 그로부터 몇 분 간, 제출된 모든 안건이 역순으로 표결에 부쳐졌고, 결국 게마인데 집행부가 제출했던 원안(모두 일곱개 항의 관련예산안건)이 다수의 지지를 얻었다. 비교적 짧은 순간이었지만, 게마인데 집행부, 특히 주민총회의 사회권을 가진 시장의 정치적 역량이 빛을 발하는 대목이었다.

방문단 모두가 숨죽이며 지켜본 시르나흐 주민총회의 예산논쟁은 이들 풀뿌리자치, 즉 주민들의 몸으로 하는 대의민주주의가 무엇을 초점으로 움직이는지를 극적으로 보여 주었다. 축구 클럽의 재정 지원을 늘리면 그만큼 게마인데의 세금이 올라가기 때문에 이 문제는 당연히 게마인데 주민 모두의 절실한 관심사일 수밖에 없었던 것이다. 여기에 비교하자면, 대한민국의 풀뿌리 자치는 아직도 대부분의 돈 문제를 중앙정부에 맡겨 둔 채 이념적인 수준에 겉돌고 있을 뿐이다. 그러니까 자꾸 이념적으로는 과잉이 되고, 돈 문제는 풀뿌리 자치의 이념과 모순되게 중앙정부에 대한 로비력을 높이는 쪽으로 진화할 수밖에 없었던 것이다.

시르나흐 게마인데 주민총회의 현장에서 나는 재정, 예산, 세금, 즉 돈 문제와 직결되어야만 풀뿌리 자치가 생명력을 얻을 수 있다는 귀한 통찰을 얻었다. 대표 없이 과세 없다는 자유민주주의 표어는 달리 말하면 돈이 가는 곳에는 반드시 민주적 대의도 함께 가야 한다는 의미가 된다. 그동안 대한민국의 풀뿌리 자치는 이 점을 짐짓 모른체 해오지는 않았는가? 이러한 깨달음은 지방분권운동이 앞으로 가야할 방향과도 직결되는 것이다. 돈 문제를 초점으로 삼아 운동역량을 집중시켜야만, 주민들은 스스로 몸을 움직여 대의 민주주의를 실천하게 될 것이라는 말이다. 지금까지와 같이 풀뿌리 자치의 이념이 가는 곳에 돈을 끌어 들이는 전략도 필요할 것이다. 하지만 그와 동시에 돈이 문제되는 곳에다가 풀뿌리 자치의 이념을 연결시키는 전략이 절실하게 요구된다.

5. 어디서나 자기 책임으로 실험하고 경쟁한다.

풀뿌리 자치에 돈 문제를 적극적으로 관련시켜야 한다는 생각은 흔히 재정적 인색함이 풀뿌리 자치의 기본이 되어야 한다는 논리로 이어지기 쉽다. 특히 관료적 낭비와 권력자의 부패에 이골이 난 대한민국의 일반 시민들에게 이 점은 심지어 도덕적인 함의까지 가지고 있을 정도이다. 하지만 이는 어디까지나 돈의 관리와 집행이 여전히 권력자의 몫이고, 시민은 단지 그 과정과 결과를 감시할 뿐이라는 생각의 발로일 뿐이다. 시민들이 직접 게마인데의 살림살이를 하는 경우라면 인색함보다는 합리성이 더 근본적인 가치가 될 것이고, 그로 인해 심지어는 무리해 보이는 과감한 투자도 할 수 있게 된다. 레겐스베르크 게마인데에서 방문단은 바로 이 점을 확인할 수 있었다.

앞에서 언급했듯이 레겐스베르크 게마인데는 주민 수가 500명 정도이고, 산꼭대기에 위치한 작은 동네였다. 주민총회가 열린 곳이 초등학교였기 때문에 시장 및 사무총장과의 면담에서는 교육 재정 문제가 상당한 분량으로 토의되었다. 방문단의 질문은 작은 게마인데가 초등학교를 유지하려면 재정부담이 너무 크지 않느냐는 것과 칸톤이나 연방으로부터 재정지원 등이 없느냐는 것으로 집중되었다. 이 가운데 후자에 대해서는 당연히 없다는 짧은 답변으로 충분했지만, 전자에 대해서는 상당히 긴 이야기가 이어졌다. 안 그래도 오래 전부터 학교 재정의 압박이 있어서 언덕 아래 다섯 배나 더 큰 게마인데와 통합하자는 주장이 있었다는 것이다. 정치 게마인데는 그대로 두더라도 학교 게마인데는 통합하면 확실히 재정 수요가 줄어들 것이기 때문이다. 그러나 레겐스베르크 게마인데의 주민들의 다수는 정치 게마인데의 통합은 말할 것도 없으려니와 학교 게마인데의 통합도 반대하고 있다고 시장은 답변했다. 그 대신 언덕 아래 학교 게마인데와 협정을 맺어 그쪽 어린이들이 이쪽 초등학교를 다니고, 이쪽 중고등학생들은 그쪽 중고등학교에 다니도록 했다는 것이다. 직접적인 답변은 없었지만, 이에 관련된 돈 문제를 해결하기 위하여 두 게마인데 간에 정산하는 시스템이 있는 듯 했다.

이와 같은 이야기 끝에 레겐스베르크 시장이 지나가듯 붙인 언급에서 나는 재정적 인색함이 아니라 재정적 합리성이 원칙이며, 이 원칙은 때때로 과감한 투자를 낳기도 한다는 통찰을 얻었다. 그는 '만약 이 게마인데에 수준급의 초등학교가 없다면 아이를 키우는 젊은 부부들이 어떻게 이 높은 곳에 와서 정착할 생각을 하겠는가?'라고 혼잣말처럼 물었던 것이다. 기실 그 질문은 우리에게 한 것이라기보다는 시장 자신이, 그리고 이 게마인데 주민들 모두가 오랫동안 스스로에게 던져왔던 질문이었을 것이다. 그리고 그에 대하여 이들이 내린 결론은 재정적 부담을 감수해서라도 초등학교에 투자해야만 레겐스베르크 게마인데가 존립하고 또 번영할 수 있다는 선택이었다.

레겐스베르크 게마인데에게 초등학교가 문제된 것과 마찬가지의 논리로 스위스의 다른 모든 게마인데는 자기 책임으로 실험하고 경쟁하는 무언가가 있는 듯 했다. 방문단이 잠시 들렀던 추크 칸톤의 경우에는 지리적인 위치만 보더라도 강력한 이웃들인 루체른 칸톤과 취리히 칸톤으로부터 끊임없이 생존의 위협을 받을 수밖에 없었을 것 같았다. 이러한 불리한 상황을 소득세를 획기적으로 인하하는 발상의 전환을 통하여 단번에 역전시켜 버렸다는 사실은 스위스의 현재를 다루는 책들에서 빠짐없이 기록하고 있을 정도이다. 작든 크든 자치공동체는 어디서나 자기 책임으로 실험하고 경쟁할 때 최선의 합리적인 결과에 다다를 수 있다는 원리는 스위스 정치의 이곳저곳에 깊이 뿌리를 내리고 있는 듯이 보였다.

6. 콘코르단츠 민주주의와 역사

하지만 이 말을 경쟁은 언제나 좋고 타협은 언제나 나쁘다는 식의 단순한 이분법으로 해석해서는 안될 것 같다. 오히려 경쟁과 타협은 함께 갈 수 있으며 그 가능성은 정치적 정체성을 형성하는 공유된 역사의 힘으로부터 온다는 점을 나는 힘주어 강조하고 싶다. 이 문제에 관하여 이번 방문 기간 내내 경제적 자유주의와 스위스 정치체제의 관련성에 관하여 방문단 내부에서 진행되었던 자못 심각한 토론의 한 줄기를 소개하고자 한다.

앞서 언급한 프리보그 대학의 아이켄베르크 교수는, 방문단이 따로 만났던 바젤 대학의 르네 프라이 명예 교수 등으로 대표되는 스위스 내부의 경제적 자유주의 학맥을 잇고 있는 차세대의 대표적인 인물이다. 이들의 학문적 초점 중 하나는 스위스 정치체제의 강점을 경제학적 관점에서 논증하는 것이고 바로 그 맥락에서 스위스 정치체제가 가진 다양한 차원의 자율적 경쟁시스템이 주요 분석 대상이 된다. 문제는 이와 같은 이론적 입장이 지나치게 강조될 경우, 역사적 현실에 대한 곡해가 발생할 가능성을 배제하기 어렵다는 점이다. 토론 자리를 만든 이기우 교수께서는, 일전의 방문에서 아이켄베르크 교수와 18세기 이전 스위스의 경제적 형편에 관하여 의견이 대립되었던 점을 강조하면서, 이 점에 관하여 방문단의 주의를 여러 차례 환기시켰다.

타자 윤리와 공화주의 정치철학의 입장에서 헌법이론을 전공하는 나 같은 학자에게 경제적 자유주의자들과의 토론은 늘 긴장감을 불러일으킨다. 아이켄베르크 교수에게 표상 정치의 관점에서 보자면 대의 민주주의와 직접 민주주의 사이에 근본적인 차이가 없다고 말했던 때와 마찬가지로 노대가인 프라이 교수를 만났을 때도 대화가 진행되면서 점점 은밀한 긴장감이 고조되었다. 솔직히 나는 경쟁과 타협을 선악의 이분법으로 가르는 경제학자들의 관습이 잘 이해가 가지 않는다. 법률가의 상식으로 말하자면, 모든 종류의 계약은 잠정적이나마 경쟁을 그만하자는 타협에서 비롯되는 것이기 때문이다. 이러한 타협이 새로운 경쟁의 토대가 되는 것은 물론이다.

프라이 교수는 평이하고도 소박한 언어로 아이켄베르크 교수와 같은 논지의 주장을 펼쳤다. 한동안의 경청과 질의응답이 있은 뒤, 내 차례가 오자 스위스의 경쟁적 정치체제에서 소위 콘코르단츠 민주주의로 개념화되는 독특한 정치적 타협이 어떻게 가능한지를 질문했다. 주지하듯 스위스에는 주요 정당들이 모두 집행부에 참여하는 회의제 정부체제 또는 상시적 거국내각체제가 헌법적 전통으로 자리잡고 있다. 예를 들어 연방정부의 7개 각료 자리가 네 개의 주요 정당들에게 2:2:2:1의 비율로 배분되고, 각 칸톤이나 게마인데도 이와 유사한 정치적 전통을 가지고 있다. 내 질문의 핵심은 과연 이와 같은 콘코르단츠 민주주의가 프라이 교수가 찬양하는 경쟁적 정치시스템의 일부분인지 아니면 경쟁적 정치시스템의 장애물인지를 묻는 것으로서 어느 쪽으로든 프라이 교수의 논지를 정면으로 문제 삼을 수 있는 가능성을 내포하고 있었다.

바젤 대학교 총장을 역임한 노련한 대가답게 프라이 교수는 내 질문의 함의를 단박에 알아들은 듯 했다. 아니 어쩌면 그러한 질문은 자신을 비롯한 스위스의 경제적 자유주의자들이 항상 마주해 온 문제였을지도 모른다. 그는 의외로 모든 구성원에게 정치적 책임을 부담할 기회를 제공해 온 스위스의 역사에서 그에 대한 설명을 얻을 수 있을 것 같다고 대답했다. 그러면서 자신이 역사학자는 아니지만, 이러한 답변이 아주 틀리지는 않을 것이라는 말도 덧붙였다. 나는 프라이 교수의 답변에 수긍하면서도, 그가 자신의 경제이론에 입각한 설명을 회피한 까닭을 이해하기 어려웠다. 괜히 초면에 이론적인 대립이 심화되는 것을 피하고 싶었을 수도 있고, 그런 질문은 스위스 역사를 공부하고 나서 하라는 말을 하고 싶었을 수도 있을 것이다.

7. 지역의 정치적 정체성은 어떻게 형성되는가?

어쨌든 프라이 교수의 답변은 내게 스위스 정치체제의 역사적 맥락이 결정적인 중요성을 가진다는 점을 확인하게 해 주었다. 흥미롭게도 그로부터 약 1시간 뒤 이 문제에 관해서 나는 프라이 교수와 다시 한번 지적 교류를 할 수 있었다. 방문단은 그의 안내를 받아 바젤 구시가의 이곳저곳을 견학했는데, 그 여정이 바젤 시청에 다다랐을 때, 시청 건물 앞에서 오래 전에 새겨진 두 글귀를 마주하게 되었다. 내가 시의회 입구에 이 두 문구가 새겨진 이유가 무엇인지를 프라이 교수에게 물었을 때, 그는 대뜸 그 중의 하나가 무슨 뜻인지 아는지를 내게 물었다. 내가 '좋은 리더십이 좋은 팔로워십을 낳는다!'고 뜻을 풀었더니, 그는 정확하다고 하면서 나머지 하나를 여러 가지 의미에서 컨센서스가 있어야 한다는 뜻이라고 대충 얼버무렸다. 나머지 하나의 뜻은 '일치가 있는 곳에 신께서 임하시나니'로 풀어야 마땅했지만, 나는 더 이상의 질문을 그만 두었다.

프라이 교수와 반나절 만남에서 내가 배운 것은 그가 대표하는 경제적 자유주의의 이론이 아니었다. 오히려 그가 회피하듯 말한 역사적 맥락의 중요성이었다. 자기 책임으로 이루어지는 실험과 경쟁은 당연히 치열할 수밖에 없다. 따라서 그러한 경쟁을 정치적 타협을 통해 중단시키기 위해서는 타협의 주체가 매우 강력한 권위를 가지지 않으면 안 된다. 독일이나 프랑스와 같은 이웃 국가들은 그러한 권위를 중앙집권적 주권국가 자체에서 구하는 전통을 가지고 있다. 하지만 도무지 중앙집권적 주권국가 자체를 찾기 어려운 스위스는 그러한 선택이 불가능하다. 오히려 게마인데건, 칸톤이건, 연방이건 주민들 스스로 만드는 정치적 정체성이 강력해 질 경우에만 이를 달성할 수 있다. 이러한 맥락에서 결정적인 질문이 도출된다. 도대체 '아래에서 위'로 모든 것을 뒤집어 놓을 수 있는 정치적 동력은 어디에서부터 형성되는 것일까?

바젤 시의회 건물의 정면에 새겨진 두 글귀는 시의회의 의원들에게 두 가지를 요구하고 있다고 나는 해석했다. 하나는 좋은 리더십이 좋은 팔로워십을 만든다고 생각하라는 것이다. 정치인들은 무언가가 잘못되면 흔히 민도의 저열함을 탓하곤 한다. 좋은 팔로워십이 없어서 자신의 좋은 리더십이 대접을 못받는다고 변명하는 셈이다. 하지만 이 경구는 그와는 정반대로 생각하라고 요구한다. 좋은 정치인이 좋은 시민을 만든다. 다시 말해, 민도의 저열함은 바로 그것을 탓하는 정치인 탓이라는 것이다. 다른 하나는 좋은 리더십은 좋은 판단과 좋은 결정에서 나오니 서로 다른 정치세력들 사이에 일치를 이루기 위해서 갖은 애를 쓰라는 것이다. 시의회에 들어갈 때는 시의회 바깥에서 확인한 서로의 다름을 바탕으로 시의회 안에서는 서로의 일치를 확인하려고 하라는 것이다. '일치가 있는 곳에 신께서 임하시나니'라는 경구는 무엇보다 이 점을 환기하기 위한 목적을 담고 있다고 나는 이해했다.

그런 뜻에서 나는 바젤 시의회 건물의 이 두 경구가 프라이 교수가 내게 주문했던 스위스 정치사의 매우 핵심적인 국면을 내포하고 있다고 느꼈다. 프라이 교수로부터 직접 배운 것은 아니지만, 그와의 토론을 계기로 깨닫게 된 것이니만큼 그에게 감사할 이유는 충분하다고 나는 생각한다. 그렇지만 내 스스로 시도해 본 이와 같은 해석은 다시 더욱 근본적인 질문을 제기하게 만든다. 매일 시의회 건물에 드나들 때마다 이 두 경구를 마음에 새겼을 그 시의회의원들은 어떻게 등장할 수 있는가? 그들 역시 바젤의 시민이지 않는가? 그렇다면 바젤의 시민은 어떻게 탄생하는가? 도대체 바젤의 시민 또는 스위스의 국민이 된다는 것은 무슨 의미인가? 이제 나는 이 마지막 질문에 대하여 이번 스위스 방문에서 내 나름 발견한 내용을 보고하는 것으로 두서없는 소론을 마무리하고자 한다.

8. 거주의 의미

투르가우 칸톤 시르나흐 게마인데의 주민총회 이야기로 돌아가 보자. 앞서 말한 것처럼, 축구 클럽 재정 지원 이슈를 놓고 주민들 사이에서 뜨거운 논쟁이 벌어지는 동안, 우리 일행 뒤편에는 초조하게 투표 결과를 기다리는 7명의 사람들이 있었다. 이들은 수년 동안 이 게마인데에서 살아온 이민자들 가운데 이번 주민총회에서 주민 자격을 얻으려는 사람들이었다. 총회 자료에는 이들의 사진과 이력, 객관적인 행적들이 실려 있었고, 주민총회 초반에 짧게 주민들 앞에 인사할 기회가 주어졌고, 다른 안건 이전에 이들 각각에게 주민 자격을 부여할지 여부를 두고 곧바로 투표가 진행되었다. 네 사람은 각각이고, 세 명은 가족이어서 모두 다섯 개의 안건이 상정되었다. 이들이 시르나흐 게마인데의 주민 자격을 얻게 된다면, 투르가우 칸톤(주)의 시민 자격 및 스위스 연방의 구성원으로서의 자격도 당연히 따라 오게 된다. 그러니까 우리로 치자면 주민총회의 이 투표는 이들 각각에게 스위스 국민 자격을 부여할지 여부를 결정하는 셈이었다.

앞서 언급한 대로 축구 클럽 재정 지원 문제가 마무리 되고 나서, 이들에 대한 투표의 개표 결과가 발표되었다. 평균 75% 정도가 찬성하여 7명 모두 주민 자격을 부여 받았다. 우리 일행 뒤편에 있던 당사자들은 정말 뛸 듯이 기뻐하며 서로를 부둥켜안았다. 주민총회가 끝난 뒤 주민들이 다과를 나누는 동안에도 한 켠에 이들에게 축하 인사를 건네는 자리가 마련되었다. 이것이야말로 이번 스위스 방문에서 방문단이 확인한 직접 민주주의의 진면목이었다. 도대체 주민총회를 통해 주민들 스스로 누군가의 주민자격을 결정하고, 그 결정이 칸톤이나 연방정부를 당연히 구속하게 되는 것보다 '아래에서 위'의 방향을 더 확실하게 보여주는 예가 또 있을까? 우리 일행은 모든 권력은 주민으로부터 온다는 원리가 체현되는 순간을 목격한 듯한 느낌을 받았다.

흥분에 쌓인 7명의 새로운 주민(시민, 국민)들을 먼발치에서 바라보면서 방문단 일행은 자못 심각한 고민에 빠졌다. 과연 우리나라의 국민들에게 읍면동의 주민총회 투표로 시민권을 부여하는 스위스의 이러한 제도는 어떻게 받아들여질까? 스위스 방문을 마치고 돌아온 뒤, 나는 이 사례를 소개하면서 주변의 많은 분들에게 같은 제도가 대한민국에 시행된다면 어떻게 되겠느냐는 질문을 던져 보고 있다. 다분히 스위스 제도가 우리나라 실정에는 적용되기 어려울 것이라는 선입견을 가지고 던지는 질문이다.

그런데 신기하게도 질문을 받은 주변의 사람들이 보이는 반응은 전혀 예상 밖이다. 지금 우리의 현실에서는 결국 법무부에서 출입국 관리를 하는 몇몇의 관료들이 외국인이 제출한 서류만 보고 결정하는 것이 아니냐고 이들은 반문한다. 헌법이론적으로 보자면, 관료들은 어디까지나 주권자인 국민이 고용한 하수인들에 불과한데, 그 하수인들이 누가 주권자인지를 정한다는 것은 확실히 논리적 모순인 측면도 있다. 그렇게 하는 것보다는 차라리 스위스처럼 한 10년 정도 외국인으로서 각 읍면동에 거주한 뒤 절차를 갖추어 대한민국 국민 자격을 신청하고, 각 읍면동에서 주민투표를 통해 이를 결정하는 것이 합리적이지 않느냐는 답변이다. 적어도 스위스 제도가 우리 현실보다 더 합리적이라는 데는 수긍하는 사람들이 압도적으로 많다.

이러한 반응들 앞에서 나는 자꾸 스스로에게 묻게 된다. 그동안 우리는 우리 자신의 자치역량을 너무 과소평가해 오지는 않았는가? 스위스는 '아래에서 위'이고 우리는 '위에서 아래'라는 도식적 이분법조차 스위스를 다녀온 우리 같은 지식인들이 만들어낸 것은 아닐까? 어쩌면 지역에 뿌리박고 살아가는 우리의 평범한 이웃들은 이미 오래 전부터 말을 섞고 함께 살아가는 실제의 삶 속에서만 거주의 의미가 확인될 수 있으며, 그러한 거주의 의미에 터 잡을 경우에만 실질적인 자치가 가능하다는 사실을 잘 알고 있는 것은 아닐까?